Dienstag, 25. April 2017
-   ZUKUNFTSFRAGEN

Der Klimaschutzbeitrag der deutschen Energiewende

Georg Erdmann

Die Energiewende hat bereits heute zu Umbrüchen in der Energielandschaft geführt und wird auch weiter Veränderungen anstoßen. Dennoch wirft sie auch Fragen auf, die beantwortet werden wollen: Welche Ziele dürften bis zum Jahr 2020 erreicht werden, bei welchen Zielen droht eine mehr oder weniger starke Verfehlung? Welche Instrumente und Maßnahmen haben sich als hilfreich erwiesen, welche als (weitgehend) wirkungslos? Worauf ist die voraussichtlich heterogene Zielerfüllung zurückzuführen? Was sind die dafür maßgebenden exogenen Ursachen, die dadurch gekennzeichnet sind, dass die nationale Energiepolitik darauf grundsätzlich keinen Einfluss nehmen kann? Und was sind die endogenen Ursachen, woraus sich konkrete Hinweise auf ein erforderliches Nachsteuern der Energiewende ergeben? Offensichtlich sind die Antworten auf diese Fragen nicht nur aus historischer Perspektive relevant, sondern auch für die Frage, wie die Energiewende im Zeitraum 2020 bis 2030 erfolgreich weitergeführt und wie allfällige Fehlschläge künftig vermieden oder wenigstens reduziert werden können.

Mittlerweile liegt der Beschluss der Bundesregierung zum „Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung“ [1] mehr als sechs Jahre zurück. Zwar sollen die dort formulierten Energiewende-Ziele erst im Jahr 2020 erreicht sein, doch lässt sich bereits heute ein Zwischenfazit ziehen.

Der Autor dieses Beitrags ist der Auffassung, dass eine unvoreingenommene Manöverkritik für die erfolgreiche Fortsetzung der Energiewende dringend notwendig ist. Als langjähriges Mitglied der unabhängigen Expertenkommission „Energie der Zukunft“ war er u. a. an der Formulierung der jüngsten Stellungnahme zum fünften Monitoring-Bericht der Bundesregierung für das Berichtsjahr 2015 beteiligt [2], [3].

Gemäß dem Auftrag der Bundesregierung besteht die Aufgabe der Expertenkommission darin, die Umsetzung des Energiekonzepts einschließlich der darin enthaltenen Ziele mit Blick auf eine sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung zu überprüfen, um bei Bedarf nachsteuern zu können. Viele der nachfolgenden Aussagen entsprechen den gemeinsam erarbeiteten Statements der gemeinsamen Stellungnahme der Expertenkommission [2], der Autor nimmt sich jedoch für den vorliegenden Beitrag die Freiheit, bei der einen oder anderen Aussage eigenständige Einschätzungen und Bewertungen einfließen zu lassen.

Zum Stand der Energiewende 2015

Einen Überblick zum aktuellen Stand der Energiewende 2015 gibt Tab. 1. Sie zeigt die wichtigsten Energiewendeziele für 2020 und 2050 sowie im Vergleich dazu den erreichten Ist-Wert 2015.

Tab. 1: Ziele und Zielerreichung in Deutschland 2020 (Quelle [2])
Ist 2015 Ziel 2020 Ziel 2050
Erneuerbarer Endenergieanteil 14,9 % 18 % 60 %
Erneuerbarer Stromanteil 31,6 % ≥ 35 % ≥80 %
Erneuerbarer Wärmeanteil 13,2 % 14 %
Erneuerbarer Endenergieanteil Verkehr 5,2 % 10 %
Primärenergie (gegenüber 2008) –7,6 % - 20 % –50 %
Elektrizitätsverbrauch (gegenüber 2008) –4,0 % –10 % –25 %
Gebäudewärmebedarf (gegenüber 2008) –11,1 % –20 %
Primärenergie Verkehr (gegenüber 2008) +1,3 % –10 % –40 %
Treibhausgasemissionen (gegenüber 1990) –27,2 % - 40 % –80…–95 %

Die durch die Symbole ✔, ✗, ⚬ markierten Felder geben die Einschätzung der Expertenkommission über die Zielerreichung bis 2020 wieder. ✔ bedeutet, dass die jeweiligen Ziele aller Voraussicht nach erreicht werden, ✗, dass dies voraussichtlich nicht der Fall sein wird. Beim Gebäudewärmebedarf ist die Zielerreichung 2020 nach Auffassung der Expertenkommission aus heutiger Sicht möglich, doch lässt sich das noch nicht taxieren. Nicht aufgenommen ist das Energiewende-Ziel, in Deutschland bis Ende 2022 aus der Kernenergie auszusteigen. Aus Tab. 1 lassen sich grob drei zentrale Aussagen ableiten:

  • Der Ausbau der erneuerbaren Energien entspricht dem Zielpfad, wobei das Defizit im Bereich des Verkehrs durch eine voraussichtliche Übererfüllung im Bereich der erneuerbaren Elektrizitätserzeugung ausgeglichen werden dürfte.
  • Die bisherigen Trends im Bereich der Energieeffizienz reichen für die Zielerfüllung 2020 bei Weitem nicht aus.
  • Das übergeordnete nationale Energiewendeziel der Treibhausgasminderung dürfte aller Voraussicht nach deutlich verfehlt werden. Im Jahr 2015 liegt der entsprechende Ist-Wert um fast 13 Prozentpunkte hinter dem 2020er-Zielwert von –40 % zurück, und vorläufigen Berechnungen zufolge ist man auch im Jahr 2016 dem Zielwert nicht näher gekommen.

Ursachen für den Erfolg bei der erneuerbaren Elektrizität

Der durchschlagende Erfolg der erneuerbaren Elektrizitätserzeugung (EE-Erzeugung) ist nach Ansicht des Autors auf eine geradezu einmalige Kombination von Faktoren zurückzuführen, die es in dieser Form in der Geschichte der Energiewirtschaft noch nicht gab:

  • Zunächst muss auf die sehr günstigen Kapitalmarktbedingungen hingewiesen wer-den, in deren Folge kapitalintensive EE-Investitionen laufend attraktiver geworden sind. Dabei spielt auch eine Rolle, dass die EE-Betreiber so gut wie keinen Absatzrisiken ausgesetzt sind, so dass die anfänglichen Fremdkapitalquoten nicht selten bei 80 % liegen. Außerdem ist zu erwähnen, dass die durchschnittlichen Finanzierungskosten keinen expliziten Einfluss auf die Förderhöhe hatten.
  • Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) offerierte (überwiegend) unlimitierte und für die meisten Betreiber sehr auskömmliche finanzielle Förderzusagen. Zwar hat die Bundesregierung die Unlimitiertheit der Förderzusagen zuletzt eingeschränkt, indem sie für die einzelnen erneuerbaren Energieträger Ausbaukorridore festgelegt hatte, doch wenn diese überschritten wurden, bestand die Sanktion bislang nur in einer zusätzlichen Absenkung der Fördersätze für Neuinvestitionen, nicht in einer Aussetzung der Förderung. Letzteres wird erst mit dem neuen Ausschreibungsmodell ab 2017 eingeführt.
  • Die Finanzierung der Erneuerbaren-Förderung nicht durch öffentliche Haushalte, sondern durch Umlagen auf die Elektrizitäts-Letztverbraucher mit ihrem bislang noch preisunelastischen Nachfrageverhalten hatte ebenfalls einen großen Anteil. Bei einer Haushaltsfinanzierung ständen die EEG-Fördermittel im Wettbewerb mit anderen öffentlichen Budgetposten, die damit verbundenen Konflikte sind durch die Finanzierung über Umlagen auf den Elektrizitätsbezug entschärft.

Über die Gesetzestechnik im Detail gibt es auch gesellschaftliche Aspekte, die in dieser Form in anderen Ländern nicht gegeben sind und entsprechend den Unterschied ausmachen:

  • Viele EEG-Begünstigte sind ökologisch bewusste, doch politisch eher strukturkonservativ eingestellte Haushalte in ländlichen Gebieten. Mit inzwischen mehr als 1,5 Mio. PV-Betreibern handelt es sich um eine „politisch relevante“ Gruppe, gerade für die seit 2005 regierende CDU/CSU.
  • Der Widerstand der politisch ebenso relevanten Industrien wurde durch die besondere Ausgleichsregelung für energieintensive Unternehmen neutralisiert. Aus Sicht der EU-Kommission gilt diese zwar als Beihilfe, doch hatte sie zuletzt die entsprechenden Regeln im Wesentlichen akzeptiert.

Die beiden vorgenannten Aspekte erklären vor allem, warum die Politik bis heute grundsätzlich an der EEG-Förderung festhält, nicht aber, wie es zu dieser Milliardenförderung gekommen ist. Dies ist vor allem als Spätfolge der Anti-AKW-Bewegung der 1970er und 1980er Jahre zu sehen. Damals lautete das typische Gegenargument der Energieversorger, dass die Opponenten keine echten Alternativen zur Kernkraft zu bieten hätten und dass es bei einem allfälligen Atomausstieg zu einem Anstieg der deutschen Treibhausgasemissionen kommen müsste.

Diese Argumente wurden von etlichen Aktivisten aufgegriffen, indem sie damit begannen, mit erneuerbaren Technologien zu experimentieren. Später kamen unternehmerische Engagements hinzu – wir würden heute von Startups sprechen. Die Bemühungen um politische Anerkennung und Förderung dieser jungen Branche hatten erstmals im Stromeinspeisegesetz von 1990 Erfolg. Es legte den Grundstein für eine Fördersystematik, die im späteren Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) mit einer Vervielfachung der Fördermittel weiterentwickelt wurde.

Neben Deutschland gehörten Dänemark und – mit Einschränkungen – Spanien zu den EE-Pionieren. Mit den EE-Förderprogrammen dieser Länder gelang es, die entsprechenden Technologiekosten drastisch zu senken, so dass sich Wind- und PV-Investitionen inzwischen auch in vielen anderen Ländern mit geringer ausgestatteten Förderbudgets durchsetzen lassen. Dies ist der maßgebende Innovations- und Klimaschutzbeitrag der deutschen EE-Förderung.

Allerdings hat diese Entwicklung auch zwei neue Probleme hervorgebracht. Der ungestüme EE-Ausbau hat die Großhandelsstrompreise und damit die elektrizitätswirtschaftlichen Investitions- und Finanzierungsbedingungen außerhalb der EE-Förderung massiv einbrechen lassen (siehe den letzten Block von Tab. 2). Auf der anderen Seite sind auch die Belastungen durch die EEG-Umlage explodiert, und zwar von 8,3 Mrd. € in 2010 auf 22 Mrd. € in 2015. Nach Ansicht der Bundesregierung und vieler Energieexperten darf sich dieser Trend nicht fortsetzen, wenn die Energiewende nicht Schiffbruch erleiden soll. Das erklärt das jetzt beschlossene Ausschreibungsmodell mit den im Vergleich zur Vergangenheit doch recht drastischen Einschränkungen bei der EE-Förderung.

Tab. 2: Letztverbraucher-Ausgaben für Elektrizität in Deutschland (Quelle [2])
[Mrd. €] 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Ausgaben induziert durch Politik 17,2 23,0 23,3 30,0 32,3 31,3
Stromsteuer 6,4 7,2 7,0 7,0 6,6 6,6
Konzessionsabgaben 2,1 2,2 2,1 2,1 2,0 2,0
EEG-Umlage 8,3 13,4 14,0 19,8 22,3 22,0
KWK-Umlage 0,4 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6
Offshore-Umlage (§ 17F ENWG) - - - 0,7 0,8 0,0
Ausgaben reguliert durch Politik 16,9 17,6 19,0 21,2 21,4 21,4
Netzentgelte Übertragungsnetz 2,2 2,2 2,6 3,0 3,1 3,5
Netzentgelte Verteilnetz 14,7 15,4 16,4 18,2 18,3 17,9
Marktgetriebene Ausgaben 26,8 23,1 22,0 19,8 16,6 16,8
Marktwert erneuerbarer Strom 3,5 4,4 4,8 4,2 4,1 4,7
Konventionelle Erzeugung, Handel, Marketing und Vertrieb 23,3 18,6 17,2 15,6 12,6 12,0
Total 60,9 63,6 64,3 71,0 70,3 69,4

Ursachen für die relative Stagnation bei der Energieeffizienz

Anders als bei der erneuerbaren Elektrizität und – mit Einschränkungen – der erneuerbaren Wärmeversorgung lassen Fortschritte bei den erneuerbaren Treibstoffen und bei der Energieeffizienz auf sich warten. Doch vor dem Hintergrund der zuvor genannten Faktoren zugunsten des Ausbaus der Erneuerbaren im Bereich der Elektrizitätserzeugung ist dies nicht überraschend: Noch immer wird die Energiewende in der breiten Öffentlichkeit mit der Ausweitung der erneuerbaren Elektrizitätserzeugung gleichgesetzt. Eine Wärmewende oder gar eine Verkehrswende ist dem Stadium von Expertenrunden bislang noch nicht entwachsen.

Aus Sicht des Autors ist dies eine indirekte Spätfolge des energiewirtschaftlichen Diskurses während der Anti-AKW-Bewegung. Diese hatte nur im Bereich der Elektrizitätsversorgung zu einer gesellschaftlichen Emotionalisierung geführt, nicht hingegen in den anderen Zielbereichen der Energiewende.

Daher existiert auch kein vergleichbarer gesellschaftlicher Druck auf die Politik, jährlich bspw. 22 Mrd. € an Fördermitteln in die Gebäudesanierung zu lenken. Vermutlich würde ein entsprechend ausgestattetes Gebäudesanierungsprogramm in der Lage sein, ähnlich grundlegende Fortschritte auf dem Weg zu einem „nahezu klimaneutralen Gebäudebestand“ zu erzielen wie dies im Bereich der Elektrizitätswirtschaft zu beobachten ist.

Doch aggregiert man die verschiedenen Förderprogramme des Nationalen Aktionsplans Energieeffizienz (NAPE), so gehen nicht einmal 20 % dieser Summe jährlich an den Zielbereich der Gebäudesanierung. Außerdem verteilen sich die Fördermittel auf mehrere Dutzend Einzeltöpfe. Im Vergleich zum Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) erscheint der NAPE als ein Flickenteppich. Entsprechend kann es nicht überraschen, wenn er vorerst nicht in der Lage ist, eine Aufbruchsstimmung im Bereich der Gebäudesanierung zu erzeugen und damit den autonomen Trend der Effizienzverbesserung signifikant zu verstärken.

Ursachen für die Entwicklungen im Bereich der Treibstoffe

Im Vergleich zu den immerhin vorhandenen Fortschritten bei der Gebäudeenergieeffizienz ist die Energiewendefortschritt im Bereich des Verkehrs praktisch inexistent. Ob der erneuerbare Treibstoffanteil oder die Reduktion des Primärenergiebedarfs – beide Zielindikatoren haben sich in den letzten Jahren im Trend verschlechtert. Berechtigterweise darf man darauf hinweisen, dass sich das Verkehrsaufkommen in Deutschland immer noch vergrößert und viele klimafreundliche Lösungsoptionen noch unausgereift sind oder anderweitige Nachteile haben.

Doch im Vergleich mit der erneuerbaren Elektrizitätserzeugung kann man erneut das Gedankenexperiment anstellen, welche Entwicklungen im Verkehrssektor wohl ausgelöst werden könnten, wenn auch hier Fördermittel von jährlich 22 Mrd. € zur Verfügung gestellt würden.

Nur vordergründig kann man auf die Starrsinnigkeit der Fahrzeughersteller oder der Mineralölwirtschaft verweisen, die sich den neuen Technologien nicht aktiv genug stellen. Dieses Problem gab es vor 20 Jahren auch im Bereich der Elektrizitätsversorgung. Warum gelingt es, den Widerstand der Elektrizitätswirtschaft auszuschalten, nicht jedoch den der Fahrzeugindustrie?

Hier macht die fehlende gesellschaftliche Emotionalisierung den Unterschied: Etwas Vergleichbares wie die Anti-AKW-Bewegung mit der daraus entstandenen Aufbruchsstimmung zugunsten der erneuerbaren Energien ist im Verkehrsbereich noch nicht zu beobachten, obwohl dieser Sektor auch außerhalb des Klimaschutzes nicht wenige Probleme vor sich her schiebt – von der Feinstaubbelastung in den Städten über die regelmäßigen Verkehrszusammenbrüche auf zentralen Hauptachsen, die Unzuverlässigkeit des öffentlichen Personenverkehrs bis hin zum Sanierungsbedarf der Straßen- und Schieneninfrastruktur.

Aus volkswirtschaftlicher Lehrbuchmeinung kann man den vorstehenden Ausführungen entgegenhalten, dass es für die Energiewende und den Klimaschutz erheblich effizienter wäre, wenn man die Grenzvermeidungskosten von Treibhausgasemissionen ins Zentrum der strategischen Überlegungen rückte. Wenn ein gegebenes Emissionsziel mit den jeweils kostengünstigsten Vermeidungsmaßnahmen realisiert würde, könnte das Emissionsziel mit erheblich geringeren gesamtwirtschaftlichen Kosten erreicht werden als mit sektorspezifischen, milliardenschweren Förderprogrammen. In ihrer jüngsten Stellungnahme hat die Expertenkommission darauf hingewiesen, dass die Einführung einer über alle Anwendungsbereiche einheitlichen, nationalen Emissionsabgabe in Ergänzung zum europäischen Emissionshandel der theoretisch effizienteste Weg zum Klimaschutz in Deutschland wäre.

Losgelöst von den zahllosen praktischen Problemen der Umsetzung eines solchen Vorschlags wäre die Konsequenz, dass – mit Ausnahme des nationalen Klimaschutzziels – auf alle expliziten Energiewendeziele verzichtet werden müsste.

Mit der Einführung einer universellen nationalen Emissionsabgabe ist die Formulierung zusätzlicher quantitativer Ziele zum Mindestanteil Erneuerbarer oder zur Energieeffizienz nämlich inkompatibel. Auch hätte der Vorschlag Auswirkungen auf das Energiewende-Monitoring: Anstelle der Beobachtung einer Fülle von Detailzielen ginge es nur um die Bewertung des gesellschaftlich akzeptierten Niveaus der Klimaschutzabgabe im Bezug auf die Triade „Versorgungssicherheit – Preiswürdigkeit – Umweltverträglichkeit“ jenseits des Klimaschutzes.

Nun ist mit der Einführung einer einheitlichen nationalen Emissionsabgabe in Deutschland als zentrales Instrument für das langfristige Erreichen einer kohlenstofffreien Volkswirtschaft kaum zu rechnen. Auch nach Paris 2015 steht eine Verschlankung und Fokussierung der nationalen Energiewendepolitik auf den Klimaschutz momentan nicht auf der politischen Agenda. Auch dies hat etwas mit der asymmetrischen Emotionalisierung gegenüber den diversen Einzelzielen zu tun. Wie ausgeführt assoziiert der größte Teil der Bevölkerung die Energiewende nicht mit dem Klimaziel, sondern mit dem Ausbau der erneuerbaren Elektrizitätserzeugung. Entsprechend ist die öffentliche Aufregung überschaubar, wenn der Klimaschutz in Deutschland in den letzten Jahren auf der Stelle tritt.

Entwicklungen bei den Treibhausgasemissionen

Zwar konnten die Treibhausgasemissionen in Deutschland zwischen 1990 und 2015 um rund 27 % reduziert werden, doch entsprechend der Abbildung stagniert der Emissionsrückgang seit dem Regierungsbeschluss zum Energiekonzept im Jahr 2010. Unter normalen Umständen dürfte das für 2020 vorgegebene nationale Emissionsziel (d. h. ohne eine scharfe Rezession wie im Jahr 2009 sowie bei extrem warmem Winterwetter) kaum noch zu erreichen sein, obwohl die Bundesregierung in den letzten Jahren keineswegs untätig war und sich mit vielen Initiativen und einer Fülle neuer Instrumente um den Klimaschutz bemüht hat.

Diese Einschätzung der Expertenkommission unterscheidet sich von den Aussagen im jüngsten Monitoring-Bericht der Bundesregierung. Dort heißt es etwas verklausuliert (siehe [3], S. 61): „Die aktuelle Projektion weist damit eine Minderungsspanne in Höhe von 37–40 % im Jahr 2020 auf“, womit der Eindruck erweckt wird, das für das Jahr 2020 ausgegebene Klimaziel könne zumindest approximativ erreicht werden.

Zwar kann man Verständnis dafür aufbringen, wenn die Bundesregierung das Thema drohender Zielabweichungen nicht in voller Offenheit diskutieren mag und sich lieber hinter den von ihr beauftragten Emissionsprognosen versteckt, doch verunmöglicht diese Haltung die jetzt anstehende Aufgabe des Energiewende-Monitorings: Nur ein ungeschönter Blick auf die offensichtlich unzureichenden Fortschritte schafft die Voraussetzungen dafür, allfällige Handlungsdefizite und -hemmnisse zu identifizieren und perspektivisch zu überwinden.

Ursachen für die stagnierende Entwicklung der Treibhausgasemissionen

In ihrem diesjährigen Kommentar zum Monitoring-Bericht der Bundesregierung ist die Expertenkommission dazu übergegangen, zwischen exogenen und endogenen Ursachen der perspektivisch bis 2020 drohenden Zielverfehlung zu unterscheiden. Exogen sind die Ursachen dann, wenn sie von Handlungsträgern in Deutschland grundsätzlich nicht beeinflussbar sind, endogen, wenn dies im Prinzip der Fall ist.

Bei den exogenen Ursachen spielen neben allzu vorsichtigen Annahmen zur Bevölkerungsentwicklung vor allem eine unrealistisch hohe Einschätzung der Entwicklung internationaler Energie- und CO2-Preise eine Rolle. Zur Ausarbeitung der Energiewendeziele für das Jahr 2020 hatte sich die Bundesregierung u. a. auf Studien der Arbeitsgemeinschaft Prognos/EWI/GWS (siehe [4] und [5]) berufen.

Die dort für das Jahr 2020 getroffenen Annahmen können natürlich heute noch nicht auf ihren Realitätsgehalt überprüft werden, doch die für das Jahr 2015 getroffenen Annahmen lassen sich der tatsächlichen Preissituation gegenüberstellen (Tab. 3). Dabei zeigt sich die Tendenz, die seit 2010/11 rückläufigen Preisentwicklungen nicht angemessen reflektiert zu haben. Die tatsächlichen Preise des Jahres 2015 liegen um bis zu 50 % unter den seinerzeitigen Erwartungen. Es sei darauf hingewiesen, dass die Problematik tiefer fossiler Energiepreise sich mit dem Beschlüssen der Pariser Klimakonferenz 2015 sowie deren Umsetzung in Zukunft noch akzentuieren könnte.

Tab. 3: Internationale Energiepreise versus Prognos/EWI/GWS-Prognose aus 2011 (Quellen [4], [5])
Ist-Wert 2008 Prognose für 2015 Ist-Wert 2015 Differenz 2015
Ölpreis US$/Barrel 94 90 50 –44 %
Rohöl €/t 484 495 356 –28 %
Erdgas-Grenz-übergangspreis €/MWh 27 24 20 –17 %
Kraftwerkskohle €/SKE 112 82 68 –17 %
CO2-Preis €/t 17,40 15 7,45 –50 %

Nichtsdestotrotz unterstellen jüngere Projektionsberichte und Szenarien für das Bundesumweltministerium bis zum Jahr 2030 einen Rohölpreis von 114 US$/Barrel sowie einen CO2-Preis von 35 bis 50 €/t (siehe [6] und [7]). Sollten die Preise weniger stark steigen, wären die mit dem Klimaschutz verbundenen Herausforderungen in den Szenarien erheblich unterschätzt.

Zu den Ursachen für die notorische Überschätzung der CO2-Preise in den Szenarien gehört aus Sicht des Autors eine weit verbreitete Fehleinschätzung der Funktionsweise dieses Marktes: Die CO2-Preise müssen zwangsläufig auf einem niedrigen Niveau liegen, wenn davon auszugehen ist, dass die angestrebten Treibhausgasziele in der Handelsperiode bis 2020 eingehalten werden.

Erst wenn die kumulierten Emissionen der betroffenen Anlagen die zur Verfügung stehenden Emissionsrechte übersteigen bzw. dies bis zum Jahr 2020 oder 2030 zu erwarten ist, würden hohe Preise resultieren, und zwar nach Maßgabe der von der EU-Richtlinie zum Emissionshandel vorgegebenen Strafzahlung von 100 €/t. Überspitzt formuliert ist das CO2-Preisniveau tief, wenn die mit dem Emissionshandel verbundenen Treibhausgas-Ziele erreicht werden, und hoch, wenn die Ziele verfehlt werden. Aus Sicht des Klimaschutzes sollte man also ein tiefes CO2-Preisniveau begrüßen. Insofern unterscheidet sich ein Cap-and-Trade-System fundamental von einem CO2-Steuermodell.

Allerdings sind die Folgen tiefer CO2-Preise für die deutschen Treibhausgasziele nicht zu übersehen: In Verbindung mit dem ungünstigen Verhältnis der Erdgaspreise gegenüber den Kohlepreisen sind klimafreundlichere Gaskraftwerke hierzulande nicht in der Lage, Kohlekraftwerke in der Merit Order zu verdrängen.

Dies ist einer der exogenen Gründe für die drohende Verfehlung des nationalen 2020-Treibhausgasziels. Zusätzlich kommt noch der in den letzten Jahren gestiegene Netto-Elektrizitätsexport (52 Mrd. kWh in 2015) hinzu. Mit der für den Export erzeugten Elektrizität sind zusätzliche Treibhausgasemissionen verbunden, die nicht dem Importland, sondern dem Exportland Deutschland zugerechnet werden.

Neben den exogenen Gründen gibt es eine Reihe endogener Gründe für die drohende Zielverfehlung. Dazu gehört das Fehlen von Instrumenten, mit denen die Treibhausgaswirkungen des im Jahr 2011 abrupt beschlossenen Kernenergieausstiegs hätten kompensiert werden sollen. Außerdem spielen die oben angesprochene unzureichende Dimensionierung und Wirksamkeit von Instrumenten außerhalb der erneuerbaren Elektrizität eine Rolle.

Im Blick auf die Zukunft ist jedoch wohl ein anderer Aspekt entscheidender. Zwar findet man bei öffentlichen Umfragen in der Bevölkerung und unter Wirtschaftsvertretern meist eine beträchtliche Unterstützung der Energiewende, doch diese betrifft meist nur den Ausbau der Erneuerbaren, nicht den Klimaschutz insgesamt mit den hierzu erforderlichen Instrumenten, Maßnahmen, Einschnitten und Nachteilen. Keine Partei hätte auf absehbare Zeit eine Machtoption, die der Bevölkerung ein baldiges Verbot von fossilen Heizungen oder Fahrzeugen mit Verbrennungsmotoren ankündigt.

Dieses Problem korrespondiert mit einer Schieflage der politischen Energiewende-Governance: Der Ausbau der erneuerbaren Elektrizitätserzeugung stützt sich auf eine Serie von Gesetzen, die in der Öffentlichkeit breit diskutiert und in dem zuständigen Parlamenten intensiv beraten und beschlossen wurden. Demgegenüber beruhen die meisten anderen Ziele und Indikatoren der Energiewende auf Beschlüssen der Bundesregierung, insbesondere auf dem Energiekonzept aus dem Jahr 2010 [1]. Zwar wurden die vielfältigen Energiewendeziele mithilfe wissenschaftlicher Energieszenarien plausibilisiert und auch unter Fachleuten und Interessensvertretern diskutiert, doch eine parlamentarische Legitimität wurde bislang nicht gesucht.

Im Rahmen der Energiewende gab es zahllose Gesetzesinitiativen zu vielen Detailaspekten der Energiewende, doch anders als im europäischen Ausland gibt es kein nationales Klimaschutz- und Energiewendegesetz. Hält man sich die zähe Entstehungsgeschichte des Kabinettsbeschlusses zum Klimaschutzplan 2050 [8] vor Augen, dürfte sich das vorerst auch nicht ändern.

Perspektiven für 2030

In Abstimmung mit der EU-Kommission steht jetzt die Konkretisierung der nationalen Energiewende- und Klimaschutzziele für das Jahr 2030 an. Die Expertenkommission hat in ihrer letzten Stellungnahme eine Reihe von Vorschlägen präsentiert. Das grundlegende Problem lässt sich anhand von Tab. 4 erläutern. Für die Sektoren, die nicht dem europäischen Emissionshandel (ETS) unterworfen sind, beruhen die hier für 2030 genannten Zahlenangaben auf einem Vorschlag der EU-Kommission vom Juli 2016 [9]. Für die ETS-Sektoren beruhen sie auf der Annahme, dass gebietsbezogene Emissionen der entsprechenden Anlagen derjenigen Emissionsmenge entsprechen, die im Emissionshandel rechnerisch auf Deutschland entfallen. Bei einer Realisierung der entsprechenden Annahmen würden die Treibhausgasemissionen Deutschlands im Jahr 2030 um 53 % unter denen des Ausgangsjahres 1990 liegen.

Tab. 4: Deutsche Treibhausgasziele für 2030 (Quelle [2])
Gesamtemissionen (Mio. t) EU-ETS Sektoren (Mio. t) Nicht-ETS Sektoren (Mio. t)
1990 1.248
2005 992 521 471
2030 (EU-Vorschlag) 589 (–53 % vs. 1990) 297 292

Das Problem liegt in Folgendem: Bei den ETS-Sektoren dominiert die Elektrizitätswirtschaft, während die Nicht-ETS-Sektoren vor allem vom Wärmemarkt und dem Transportbereich geprägt sind. Wenn die vorstehenden Analysen der klimapolitischen Entwicklungen in Deutschland weiterhin relevant bleiben, werden Reduktionsfortschritte im Elektrizitätsbereich und damit in den ETS-Sektoren leichter erreichbar sein als in den Nicht-ETS-Sektoren. Dies beruht auch darauf, dass die Dekarbonisierung der Elektrizitätswirtschaft preiswerter sein dürfte als die der Wärme- und Treibstoffmärkte. Aus praktischer Sicht entscheidend sind jedoch die zuvor erläuterten unterschiedlichen gesellschaftlichen Einstellungen zugunsten der verschiedenen Energiewende-Ziele.

Vor diesem Hintergrund sollte das Verhältnis zwischen der nationalen Klimaschutzpolitik und dem europäischen CO2-Emissionshandel grundlegend überdacht werden. Am Beispiel eines beschleunigten Kohleausstiegs würden die damit verbundenen Wirkungen auf die globalen Treibhausgasemissionen durch den europäischen Emissionshandel neutralisiert, wenn Deutschland nicht gleichzeitig zu einer äquivalenten nationalen Verringerung der verfügbaren Emissionsberechtigungen beiträgt. Dies könnte bspw. dadurch geschehen, dass die Bundesregierung eine gewisse Menge an Emissionsrechten aufkauft und permanent stilllegt. Die Bundesregierung sollte jedoch keine unilateralen Vorstöße in diese Richtung unternehmen, sondern zuvor ein Einvernehmen mit der EU-Kommission und den EU-Mitgliedstaaten herbeiführen.

Literatur

  1. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung vom 28. September 2010. Berlin 2010 (www.bmwi.de).  ↩

  2. Expertenkommission: Stellungnahme zum fünften Monitoring-Bericht der Bundesregierung für das Berichtsjahr 2015“. Berlin 2016 (www.bmwi.de).  ↩

  3. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie: Die Energie der Zukunft. Fünfter Monitoring-Bericht zur Energiewende. Berichtsjahr 2015. Berlin 2016 (www.bmwi.de).  ↩

  4. Prognos/EWI/GWS: Energieszenarien für ein Energiekonzept der Bundesregierung. Im Auftrag des BMWi. Basel, Köln, Osnabrück 2010.  ↩

  5. Prognos/EWI/GWS: Energieszenarien 2011 für das BMWi. Basel, Köln, Osnabrück 2011.  ↩

  6. Fraunhofer ISI/Öko-Institut: Endbericht zum Klimaschutzszenario 2050. Karlsruhe/Freiburg 2015 (www.bmub.de).  ↩

  7. Fraunhofer ISI/Öko-Institut: Projektionsbericht der Bundesregierung 2015. Karlsruhe/Freiburg 2016 (www.bmub.de).  ↩

  8. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit: Klimaschutzplan 2050. Kabinettsbeschluss vom 14.11.2016. Berlin 2016 (www.bmub.de).  ↩

  9. EU-Kommission: Proposal for a Regulation on binding annual greenhouse gas emission reductions by member states from 2021 to 2030. Brüssel 2016.  ↩

Prof. Dr. G. Erdmann, Fachgebiet Energiesysteme der TU Berlin; Mitglied der Expertenkommission zum Monitoring-Prozess „Energie der Zukunft“
georg.erdmann@tu-berlin.de

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