Freitag, 20. Oktober 2017
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-   ZUKUNFTSFRAGEN

„Keine Politik kann Fundamentaldaten auf ewig ignorieren“

Klimapolitik hat in Deutschland und Europa Dauerkonjunktur. Prominente Instrumente sind das europäische Emissionshandelssystem und die Förderung Erneuerbarer in Deutschland. Dass beim Klimagipfel in Paris ein gemeinsames Abkommen gelungen ist, gibt dem ganzen Auftrieb, aber was ist die Vereinbarung tatsächlich wert? „et“ sprach mit Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Professor für Volkswirtschaftslehre und Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts an der Universität zu Köln (EWI), über die Perspektiven zentraler Elemente der europäischen, globalen und nationalen Klimapolitik.

Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Professor für Volkswirtschaftslehre und Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts an der Universität zu Köln (EWI)

Wie verlässlich ist der europäische Emissionshandel?

„et“: In Brüssel wird das Europäische Emissionshandelssystem (EU ETS) beständig reformiert. Wie steht es um die Integrität und die für die Investoren so wichtige Verlässlichkeit des Emissionshandels?

Bettzüge: Der Emissionshandel ist seiner Wirkung nach für die von ihm erfassten Sektoren immer noch das Leitinstrument in Europa, weil er faktisch die Emissionsobergrenze festlegt. Gleichwohl halten die nationalen Regierungen an nationalen Zielen innerhalb der EU-ETS-Sektoren fest und setzen zunehmend auf eigenständige Maßnahmen. Das hilft der Glaubwürdigkeit des ETS natürlich nicht. Viele Marktteilnehmer dürften sich zudem fragen, ob die europäischen Regierungen tatsächlich die CO2-Preise akzeptieren würden, die sich nach allen Szenario-Rechnungen ab etwa 2030 ergäben, wenn die Emissionsminderung in die nächstteurere Phase kommen wird.

„et“: Wie schätzen Sie das ein?

Bettzüge: Eindeutig lässt sich das derzeit nicht beantworten, aber ich kann die Zweifel nachvollziehen, vor allem auch, wenn man sich die aktuelle Verfassung der EU vergegenwärtigt. Der Abbaupfad der Zertifikate ist zwar prinzipiell vorgezeichnet, aber die Politik kann und wird jederzeit in das System eingreifen, wenn sie mit den Ergebnissen nicht einverstanden ist. Im Moment sind die marginalen Minderungsmaßnahmen noch vergleichsweise kostengünstig, aber das wird vermutlich deutlich schwieriger werden, wenn der Pfad immer niedriger geworden ist.

„et“: Das EU-ETS ist auf Dauer angelegt und der vorgegebene CO2-Reduktionspfad strikt.

Bettzüge: Stimmt, aber wird die Politik sich daran unter allen Umständen gebunden fühlen? In der Geschichte der EU haben wir schon so manche Regelbrüche erlebt. Denken Sie nur an die neu erfundene „Marktstabilitätsreserve“. Und auch der Maastrichter Vertrag galt ja einmal als strikt, um noch ein viel weiter reichendes Beispiel „kreativer Regelanpassung“ zu nennen.

„et“: Jedenfalls wären ab etwa 2025/30 viele der tiefhängenden Früchte geerntet und neue Ansätze erforderlich. Welche Technologien können langfristig zu einer CO2-armen Stromversorgung beitragen?

Bettzüge: Falls man das EU-ETS tatsächlich ungestört arbeiten ließe und der Minderungspfad in Stein gemeißelt wäre, würde in der ersten Periode vor allem von ineffizienten zu effizienten thermischen Kraftwerken und von Kohle zu Gas verschoben werden. Erst in einer zweiten Periode würden dann neuartige Technologien eingesetzt werden, die der Staat heute teilweise vorzeitig in den Markt hineindrückt. Hierzu gehören vor allem die Erneuerbaren wie Wind und Photovoltaik sowie gegebenenfalls Kernenergie oder gar CCS (Carbon Capture and Storage). Erst danach würden neue Technologien wie Power-to-Gas relevant werden. Letztere Technologie, genauso wie Power-to-Liquid und Power-to-Heat könnte allerdings schon früher Bedeutung erlangen, wenn man die Sektoren Wärme und Transport ebenso rasch dekarbonisieren will wie den EU-ETS-Sektor. CCU (Carbon Capture and Utilizaton) hingegen, wie ich bisher verstanden habe, dürfte nur einen eingeschränkten Beitrag zur Dekarbonisierung leisten können.

Was ist das Paris-Abkommen wert?

„et“: Was bedeutet das Paris-Abkommen für Carbon-Leakage?

Bettzüge: An der Carbon-Leakage-Problematik hat sich in Paris kurzfristig zunächst nichts geändert, da die dort abgegebenen Selbstverpflichtungen keine Bindungswirkung entfalten. Allerdings kann man argumentieren, dass zukünftige einseitige Verschärfungen, die von einzelnen Regierungen von nun an vorgenommen werden, die CO2-Emissionen der Welt nicht mehr erhöhen können, weil ja die anderen Länder für sich jeweils Obergrenzen eingezogen haben. Erweist sich Paris als hartes Abkommen, hätten unilaterale Verschärfungen zwar immer noch Verteilungseffekte, würden die globalen Emissionen aber tatsächlich reduzieren.

„et“: Wie rational ist es überhaupt, die Territorien von Einzelstaaten als relevante Bilanzräume für CO2-Minderungsziele zugrunde zu legen?

Bettzüge: Das hängt davon ab, was man unter rational versteht. Nationale Regierungen dürften diesen Verhandlungsansatz wahrscheinlich als richtig empfinden. Fraglich ist jedoch, ob man damit das CO2-Problem der Welt wirksam lösen kann, denn man läuft damit immer in das Gefangen-Dilemma hinein.

„et“: Was meinen Sie damit?

Bettzüge: Wenn man für Einzelstaaten Minderungsziele formuliert und diese wechselseitig in einem sanktionslosen Vertrag stehen, wie das jetzt nach Paris der Fall ist, stellt sich die Frage, ob alle Staaten ein Interesse daran haben, die von ihnen eingegangenen Verpflichtungen auch einzuhalten. Aus spieltheoretischer Sicht wäre das zunächst einmal überraschend. Zudem ist es schwierig, hinreichend scharfe globale Minderungsziele zu vereinbaren, was ja auch Paris unter Beweis gestellt hat.

„et“: Es braucht andere Maßnahmen zur Durchsetzung?

Bettzüge: Ja, nur mit glaubwürdigen und akzeptierten Sanktionsmechanismen wäre die Aufteilung des weltweiten Minderungsziels auf nationale Ziele überhaupt sinnvoll. Das ist eine der Kernfragen der globalen Klimapolitik. Im Grunde hat man in Paris lediglich eingesammelt, was die Einzelstaaten ohnehin tun wollten, hat die sich daraus ergebenden Emissionsmengen aufaddiert und die Summe als globales Mindest-Minderungsziel erklärt. Das ist jedoch gerade kein gemeinsames Commitment.

„et“: Was wäre zu tun?

Bettzüge: Ohne ein wirklich globales Commitment wird es nicht gehen. Ob der diplomatische Prozess in der Folge von Paris genügend Schwung aufnehmen wird, um in diesem Sinne vertrauensbildend zu wirken, wird sich zeigen – darf aber angesichts der übergreifenden Spannungen in der Welt mit Fug und Recht bezweifelt werden. Daher setzen viele Klimaschutz-Analysten auf zusätzliche Aktivitäten einzelner Staaten oder Staatenkoalitionen, in der Hoffnung, dadurch das fehlende globale Commitment indirekt erzwingen zu können. Die Erfolgsaussichten solcher Initiativen erscheinen mir allerdings fraglich.

„et“: Inwiefern?

Bettzüge: Seit den 1990er-Jahren denkt man in den Klimaschutz-Verhandlungen in Emissionen. Man sagt, wir müssten global eine Emissionsobergrenze einhalten und diese CO2-Menge idealerweise auf die Einzelstaaten verteilen. Nun wird vielfach immer noch argumentiert, dass durch die Beschränkung der Nachfrage in bestimmten emissionsreichen industrialisierten Ländern automatisch auch das Angebot beschränkt werden könne. In einer multipolaren Welt ist das jedoch gar nicht mehr so klar. Denn warum sollten Länder ihre fossilen Brennstoffe nicht aus der Erde holen, wenn sich das wirtschaftlich lohnt? Im Ernstfall könnten rohstoffreiche Länder ihre gegebenenfalls unverkäuflichen Rohstoffe doch selbst verwenden und dem Rest der Welt irgendwelche Endprodukte anbieten.

Um das zu verhindern, müsste man wiederum zu einem Border-tax-Regime übergehen, also letztlich Zölle an der Grenze einführen. Das jedoch wäre mit erheblichen konzeptionellen und praktischen Schwierigkeiten verbunden. Zumal diese Endprodukte ja auch im Land bleiben könnten. Alternativ müssten die Reserveneigentümer wohl von der Weltgemeinschaft dafür entschädigt werden, dass sie ihre Rohstoffe unter der Erde lassen. Anstatt auf die Emission sollte man also verstärkt auf die Extraktion schauen, die andere Seite der Medaille und die fundamentale.

Graduelle Strukturveränderung

„et“: Wie schätzen Sie die Auswirkungen ein, wenn durch stark steigende Energiepreise bzw. administrative Verteuerung von Energie, beispielsweise über hohe CO2-Preise, Kaufkraft oder Investitionsmittel entzogen werden?

Bettzüge: Das hängt maßgeblich davon ab, wie die entzogenen Mittel wiederverwendet werden. Das Geld verschwindet ja nicht, wenn Steuern auf fossile Brennstoffe erhoben werden. In der Regel gelangt es an den Staat und der macht etwas damit. Je nachdem, was er damit macht, entstehen unterschiedliche Effekte.

„et“: Was vermuten Sie?

Bettzüge: Wichtig ist es zu verstehen, ob ein disruptives oder ein graduelles Verhalten des Staates vorliegt, und, wenn es graduell ist, inwieweit es für die Teilnehmer berechenbar ist. Verhält sich der Staat disruptiv und nicht berechenbar, kann das in der Volkswirtschaft zu kritischen Strukturbrüchen führen, indem zum Beispiel zuerst die Grundstoffindustrie und danach die Industrien verschwinden, die Grundstoffe als Vorprodukt in lokaler Nähe brauchen. Bislang hat beispielsweise die deutsche Politik für wesentliche Industriezweige umfangreiche Entlastungen geschaffen und industrielle Strukturbrüche damit vermieden. Dennoch erkennt man insgesamt in der deutschen Industrie einen schleichenden Substanzverzehr, der auf eine graduelle Strukturveränderung hindeutet.

„et“: Die Historie zeigt, dass Phasen hoher Energiepreise durch Phasen tiefer Energiepreise abgelöst werden. Wenn die Annahme stetig steigender Preise fossiler Energien nicht gilt, was ist daraus für Demonstration und Markteinführung neuer Technologien zu schließen?

Bettzüge: Versucht man es auf Biegen und Brechen, wird es deutlich teurer und ein globaler Konsens schwieriger. Die Argumentationskulisse für viele Subventionen war stets, dass fossile Brennstoffe stetig teurer werden würden, so dass sich ein Breakeven in vergleichsweise naher Zukunft einstellen würde. Diese plumpe Annahme haben wir immer bezweifelt, weil Rohstoffpreise im Vergleich zu anderen Gütern über lange Zeiträume eher sinken als steigen. Viele Beobachter übersehen – vielleicht sogar bewusst – dass auch im Rohstoffsektor und jenseits staatlicher Förderung in erheblichem Umfang Innovation stattfindet. Das sogenannte Fracking gibt hierfür ein wunderbares Beispiel ab.

„et“: Inwiefern?

Bettzüge: Die Weiterentwicklung der Fracking-Technologie in den USA ist nicht vom Staat betrieben worden, und sie ist in ihrer Wirkung auf die Veränderung des weltweiten Energiemix und der Geopolitik um ein Vielfaches größer, als es die von einzelnen Staaten mit hohen Finanzmitteln geförderten sogenannten erneuerbaren Energien bislang gewesen sind.

„et“: Wo liegen im Zeithorizont 2030 die kostengünstigsten und größten Potenziale zur Energieeinsparung und Effizienzsteigerung?

Bettzüge: Energie kann man nicht einsparen, sondern höchstens Wirkungsgrade verbessern. Dabei ist nicht immer klar, ob solche Maßnahmen wirtschaftlich sinnvoll sind und ob sie überhaupt zur Senkung der Energienachfrage führen. Aufgrund des Rebound-Effektes ist häufig sogar das Gegenteil der Fall. Die makroökonomische Effizienz im Sinne des Verhältnisses von Bruttoinlandsprodukt zu Primärenergieverbrauch lässt sich überdies kaum steuern, sondern ist eine resultierende Größe. Hauptsächlich wird diese von Industriestrukturen und deren Veränderungen, unter anderem in Folge von Verlagerungseffekten, getrieben.

„et“: Welche Technologien sollten wie gefördert werden?

Bettzüge: Direkt keine einzige. Man sollte immer technologie-neutral agieren. Das Ziel ist die Dekarbonisierung, und das sinnvolle Mittel ist ein CO2-Preis, der entweder aus einem Emissionshandel kommt oder vom Staat administrativ als Steuer festgelegt wird. Mit diesem übergeordneten Preissignal können die Marktteilnehmer dann die jeweils richtigen Technologien wählen. Ob dabei die Erhöhung des technischen Wirkungsgrads in der Nachfrage das Beste ist, oder dessen Erhöhung auf der Angebotsseite, oder ob in neue Technologien investiert wird, oder ob ganz andere Herangehensweisen wie Verhaltensänderungen der Haushalte oder Prozessveränderungen in Industrieunternehmen geeignet sind, wird von jedem Marktteilnehmer je einzeln bewertet werden. Von außen kann – und sollte! – man das nicht beurteilen.

„et“: Europa konzentriert sich in der Dekarbonisierungspolitik sehr stark auf den Stromsektor.

Bettzüge: Ja, und erzielt im Wärme- und Mobilitätssektor kaum Fortschritte. Auch an der Grenze zwischen den EU-ETS-Sektoren und den Nicht-EU-ETS-Sektoren stellen sich zunehmend Fragen, die man dringend adressieren sollte. Eigentlich bräuchten wir ein CO2-Preis-Signal, das über alle Sektoren gleich wirkt, damit zwischen den Sektoren jeweils die optimale Lösung gefunden werden kann.

Deutschland: Tatsächlich Vorreiter?

„et“: Sieht sich Deutschland zu Recht als Vorreiter bei den erneuerbaren Energien?

Bettzüge: Vermutlich nur dann, wenn man die Vorreiterrolle bei der Förderung der sogenannten erneuerbaren Energien anhand der Menge an Geld misst, die vom Staat zwangsweise mobilisiert worden ist. Bei den Anteilen der Erneuerbaren am gesamten Energiemix ist das bereits nicht mehr so klar, weil manche Länder mit ihrer Wasserkraft schon früher deutlich höhere Anteile hatten. Zweifellos ist Deutschland jedoch ein Vorreiter in Bezug auf den konsequenten Ausstieg aus einer vorhandenen Flotte von Kernkraftwerken. Mit dieser Positionierung steht das Land bislang allerdings alleine da.

„et“: Man sieht sich auch gerne als Vorreiter in der Klimapolitik.

Bettzüge: Ja, schaut man jedoch genauer hin, wurde nach 2005 nicht mehr besonders viel an zusätzlicher Treibhausgasminderung erreicht. Der Großteil der bislang im Vergleich zu 1990 erreichten Minderung in Deutschland ist nämlich eine Folge der Integration der ehemaligen DDR, die eine sehr ineffiziente und auf Braunkohle basierende Volkswirtschaft hatte. Auch das ehrgeizige 2020-Ziel erscheint kaum noch erreichbar. Insofern sollten wir in dieser Dimension faktisch wohl kaum als Vorreiter bezeichnen. Das kann allerdings auch nicht sonderlich überraschen, wenn man an den deutschen Kernenergie-Ausstieg denkt.

„et“: Wie geht es in Deutschland technologisch weiter?

Bettzüge: Zunächst einmal wird sich die deutsche Politik – angesichts der aus ihrer Sicht unzureichenden nationalen CO2-Minderung – vermutlich ernsthaft mit dem Thema eines forcierten Kohleausstiegs beschäftigen. Darüber hinaus ist Deutschland weiterhin fixiert auf die sogenannten erneuerbaren Energien und innerhalb derer auf Windkraft an Land und auf See, sowie auf die Photovoltaik. Nun sieht man, dass diese Art Stromerzeugung ein Gleichzeitigkeitsproblem hat, weshalb unsere Politik in den nächsten Jahren sicherlich die Problemfelder Netze und Batterien ansprechen wird. Leider ist generell die Preissystematik durch staatliche Steuern und Abgaben derart verzerrt, dass wichtige andere Themen wie beispielsweise Power-to-Heat nicht angegangen werden.

Dekarbonisierung statt Strukturpolitik!

„et“: Weil die deutsche Regierung nur die gezielte Förderung bestimmter Technologien und Eigentümerstrukturen im Auge hat?

Bettzüge: Ja, sie verfolgt eine energiewirtschaftliche Strukturpolitik. Dabei bräuchte es nur eines: Dekarbonisierung. Das machen wir in den EU-ETS-Sektoren auf europäischer Ebene und damit hätten wir in diesem Bereich eigentlich alles, was wir brauchen. Anstatt auf den Wettbewerb als deutlich überlegenen Selektionsmechanismus zu vertrauen, wird die Markteinführungsstufe bei uns zunehmend vom Staat besetzt. Das ist dauerhaft nicht erfolgversprechend.

„et“: Wann wird man umdenken müssen?

Bettzüge: Zurzeit muss die deutsche Politik ihre einseitige Linie nicht hinterfragen, weil sie die Mehrkosten für Strom auf den Mittelstand und private Haushalte überwälzen und die allenfalls widerspenstigen großindustriellen Stromverbraucher entlasten kann. Auf Dauer jedoch wird eine Wende zu mehr ökonomischer Vernunft unvermeidbar sein. Keine Politik kann Fundamentaldaten auf ewig ignorieren.

„et“: Herr Prof. Bettzüge, vielen Dank für das Interview.

Die Fragen stellte André Behr, Wissenschafts-journalist, Zürich, im Auftrag der „et“

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