Dienstag, 12. Dezember 2017
-   ZUKUNFTSFRAGEN

„Höchste Zeit für die EU, ein energiepolitisches Gesamtbild zu entwickeln“

Schwierige Bedingungen auf dem deutschen Energiemarkt haben zu einer Debatte und Versuchen einer Neuausrichtung der Energiewende geführt. In der Europäischen Union hingegen sind Weichenstellungen über die zukünftige Energie- und Klimapolitik nicht zuletzt wegen der schwierigen politischen Entwicklung in der Ukraine verschoben worden. Ergebnis ist ein weiter bestehender Flickenteppich der Fördersysteme für Erneuerbare und eine in weiter Ferne stehende Einigung über die künftige Energie- und Klimapolitik in der EU. Eine Überarbeitung des deutschen Fördersystems für erneuerbare Energien ist zwar gerade im Entstehen – darin werden europäische Mindesterfordernisse eingehalten. Dennoch verbleibt man dem alten Denken in nationalen Bahnen verhaftet. Dabei ließen sich bei einem konsequent europäisch konzipierten System Synergien in Milliarden Euro Höhe erschließen. Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge vom Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln (EWI) zeigt im „et“-Interview Wege für mehr Synergien und Gemeinsamkeit in der Energie- und Klimapolitik auf.

Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, geschäftsführender Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts an der Universität zu Köln (EWI)

„et“: 2010 untersuchte das EWI mögliche Effizienzgewinne bei einer Harmonisierung der Fördersysteme für erneuerbare Energien in Europa und bei einer Konzentration auf die EU-weit kostengünstigsten Standorte und Technologien. Was war der Hintergrund dieser Studie?

Bettzüge: Im Vorfeld der Erneuerbare-Energien-Richtlinie 2009 wurde intensiv darüber diskutiert, ob die Förderung der Erneuerbaren europaweit harmonisiert oder von jedem Mitgliedstaat mit separaten Mechanismen gesteuert werden sollte. Im Auftrag eines größeren Konsortiums aus Verbänden, Unternehmen und der öffentlichen Hand hat unser Team damals die finanziellen Folgen berechnet, die eine Harmonisierung für die Jahre 2010–2020 haben würde.

„et“: Welche Synergien würden sich durch einen europäisch koordinierten Ausbau erneuerbarer Energien ergeben?

Bettzüge: Bezogen auf die konkreten Festlegungen in der Richtlinie 2009 und die damals getroffenen Annahmen ergäbe sich ein Synergiepotenzial von mehr als 100 Mrd. €, wenn optimale Standorte in Europa genutzt werden würden. Weitere rund 60 Mrd. € Kostensenkung wäre laut der Szenariorechnung möglich gewesen, wenn zusätzlich auch noch die jeweils kostengünstigsten Technologien zum Einsatz kommen würden. Im Rahmen einer neuen Forschungsarbeit an unserem Institut wurden inzwischen hypothetisch auch die Folgen von Ineffizienzen für den Zeitraum 2020 bis 2030 untersucht. Hier wird ein Sparpotenzial in hoher zweistelliger Milliardenhöhe ausgewiesen.

Auf der Suche nach einer gemeinsamen Strategie

„et“: Das sind beeindruckende Beträge. Woher rührt denn der Dissens unter den EU-Staaten, der eine Harmonisierung verhindert?

Bettzüge: Einerseits gibt es einen Dissens darüber, ob es überhaupt eine spezifische Förderung erneuerbarer Energien geben soll. Einige Staaten sind – nicht ganz zu Unrecht – der Meinung, dass die Förderung der Erneuerbaren mit Klimaschutzargumenten allein nicht begründet werden könne. Um ein vorgegebenes CO2-Ziel zu erreichen, würde das Europäische Emissionshandelssystem (ETS) ausreichen. Die Befürworter einer zusätzlichen Förderung der erneuerbaren Energien, allen voran Deutschland, bestehen andererseits zusätzlich darauf, dass die entsprechenden Fördermaßnahmen national ausgestaltet und zudem auf landeseigene Standorte beschränkt werden dürfen. Solche Argumente haben also in der Regel eher etwas mit nationaler Verteilungspolitik als mit europäischem Klimaschutz zu tun, sich aber bislang – vor allem in der Erneuerbaren-Richtlinie des Jahres 2009 – durchgesetzt. Es wird interessant sein, zu sehen, ob und wie lange diese Position europarechtlich und europapolitisch Bestand haben kann und wird.

„et“: Es fehlt also eine EU-weite Energiestrategie?

Bettzüge: Eindeutig ja, und das ist ein sehr grundsätzliches Problem. Die EU hat sich in den letzten Jahren sehr stark und einseitig vom Klimaschutz und den Interessen der erneuerbaren Energien treiben lassen. Die Folgen der mangelnden Berücksichtigung der fundamentalen Zielkonflikte zu den beiden anderen Dimensionen des energiepolitischen Trilemmas – Wirtschaftlichkeit und Versorgungssicherheit – werden zunehmend deutlich. Zudem stellt sich heraus, dass viele der damals von der Politik getroffenen Annahmen, beispielsweise zur Entwicklung der globalen Energiepreise, zu den möglichen Ergebnissen der Klimaschutzverhandlungen oder zu den industriepolitischen Effekten der Erneuerbaren-Förderung, sehr einseitig waren und sich letztlich als nicht korrekt herausgestellt haben. Auch die geopolitischen Entwicklungen rund um das Schiefergas und die Krise in der Ukraine zeigen dieses Manko gerade sehr deutlich auf. Daher wird es höchste Zeit für die EU, ein energiepolitisches Gesamtbild zu entwickeln. Eine gemeinsame Energiestrategie ist eine große Chance für Europa, und sie würde unsere weltweite Verhandlungsposition – in den Klimaschutzverhandlungen wie auch in allgemeinen Energiefragen – in erheblichem Maße stärken.

„et“: Wie könnte dieses Gesamtbild aussehen?

Bettzüge: Allgemein formuliert: nach außen eine kohärente und konsistente Klimaschutz-, Partnerschafts- und Diversifikationsstrategie, nach innen die konsequente Stärkung des Binnenmarkts und der europäischen Koordination bei gleichzeitiger Rückführung nationaler Eingriffe auf solche Bereiche, die die Wirkweise des Binnenmarkts nicht beeinträchtigen. Im Speziellen liegen hier naturgemäß vielfältige und komplexe Einzelfragen, insbesondere auch zu Übergangsregeln und Zwischenlösungen. Für das in Deutschland besonders bedeutsame Thema, die Erneuerbaren-Förderung an deutschen Standorten, sehe ich jedoch in einem solchen Gesamtbild kaum einen sinnvollen Platz. Egal, welche übergreifende Energiestrategie für Europa formuliert wird: Mir fehlt die Fantasie, wie man darin eine dauerhafte nationalstaatliche und standortspezifische Subvention für erneuerbare Energien rechtfertigen will.

„et“: Dennoch hält gerade die deutsche Politik unbeirrt an der nationalen Förderung fest. Weshalb?

Bettzüge: Das stimmt, und das ist einer der wichtigsten Gründe, warum die EU so weit davon entfernt ist, eine gemeinsame Energiepolitik zu entwickeln. Für den deutschen Fall gibt es mehrere Gründe, warum diese Form der Erneuerbaren-Förderung bei uns über die letzten 15 Jahre so stabil war. Meines Erachtens liegt das vor allem an der besonderen Form der Umlagefinanzierung. Die Politiker bestellen die erneuerbaren Energien und verwirklichen damit bestimmte politische Agenden, aber sie bezahlen die entstehenden Mehrkosten nicht aus dem Staatshaushalt, sondern über eine Umlage auf die Stromverbraucher. Das ist ein wichtiger Punkt, der von der deutschen Öffentlichkeit nach wie vor viel zu wenig problematisiert wird, und der auch verfassungsrechtlich sehr fraglich ist. Denn: müsste der Staat die Subvention von inzwischen rund 20 Mrd. € aus dem allgemeinen Steueraufkommen begleichen, wäre das eine erhebliche Belastung für den Staatshaushalt. Und die Gesellschaft würde transparent darüber diskutieren, welche Priorität die Finanzierung der erneuerbaren Energien gegenüber anderen gesellschaftlichen Zielen wie beispielsweise Bildung, Entwicklungshilfe oder Sicherheit haben soll. Aus der Umlagefinanzierung resultiert daher auch ein gewaltiges Umverteilungsproblem.

„et“: Das ebenfalls ignoriert wird?

Bettzüge: Interessanterweise selbst von den Sozialdemokraten, obwohl es vor allem mit anderen Parteien in Verbindung gebrachte Schichten sind, die von der Umverteilung in besonderem Maße profitieren. Doch weil Strom für die meisten Verbraucher nur ein „low interest“-Produkt ist, beklagten sich hörbar bislang nur die energieintensiven Industrien. Ergebnis: Diesen Unternehmen gewährt der Staat spezielle Konditionen. Wichtig für das Verständnis der langen politischen Lebensdauer des EEG ist übrigens auch die Tatsache, dass die Umlage bundesweit ermittelt wird – und nicht für jedes einzelne Bundesland. In diesem sozialisierenden System haben alle Bundesländer ein Interesse daran, dass möglichst viele Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien auf ihrem Gebiet gebaut werden. Deswegen fällt es auch dem Bundesrat so schwer, dieses System zu verändern. Kurz: Die Art der Finanzierung der Erneuerbaren-Förderung über eine „Strom-Sondersteuer“ ist politisch sehr bequem, woraus auch klar wird, warum gerade die deutsche Politik eine europäische Harmonisierung verhindert.

„et“: Obwohl bilaterale Mechanismen Potenzial hätten?

Bettzüge: Selbstverständlich! Und auch mit unseren unmittelbaren Nachbarn: Zum Beispiel gibt es in Frankreich oder Polen sehr gute Windstandorte, die Deutschland bei einer länderübergreifenden Zusammenarbeit sinnvoll nutzen könnte. Es finden hierzu zwar immer wieder Gespräche auf Regierungsebene statt, doch im Kern sind keine Fortschritte zu verzeichnen. Das ist – verteilungspolitisch betrachtet – auch wenig überraschend. Alle Studien – auch eine aktuelle EWI-Studie, die auf unserer Webseite zu finden ist – zeigen, dass deutsche Erneuerbaren-Standorte wohl kaum im Geld sein würden, wenn es in der EU ein harmonisiertes Fördersystem für erneuerbare Energien gäbe oder wenn die staatlichen Eingriffe sich nur noch auf das CO2-Handelssystem beschränken würden. Doch aus politischen Gründen wird weiterhin der Ausbau der Erneuerbaren an deutschen Standorten forciert – Stichworte sind hier beispielsweise „Energie in Bürgerhand“ oder „ländliche Strukturpolitik“. Eine solchermaßen ausgerichtete deutsche Politik braucht zwingend den nationalen Alleingang jenseits der Prinzipien des Binnenmarkts.

„et“: Wie kompatibel ist das deutsche EEG mit dem EU-Recht?

Bettzüge: Die gesamte Erneuerbaren-Förderung in der EU ist eine technologiespezifische Beihilfe. Diese Beihilfe ist allerdings kompatibel mit dem EU-Recht, da sich die Europäische Union ein gemeinsames Ziel für den Anteil der erneuerbaren Energien im Jahr 2020 gesetzt hat und somit ein gemeinsames Interesse aller Mitgliedstaaten an einer solchen Förderung besteht. Mindestens bis zum Jahr 2020 bleibt eine Erneuerbaren-Förderung also im Grundsatz möglich. In der konkreten Ausgestaltung liegen dann aber weitere beihilferechtliche Fragen, beispielsweise bezüglich der Möglichkeiten, eine Umlagefinanzierung zu nutzen, die bestimmte Verbrauchergruppen ganz oder teilweise auslässt. Oder auch bezüglich der Frage, ob eine Förderung davon abhängig gemacht werden darf, dass sich der jeweilige Standort der Anlage auf dem Territorium des Mitgliedstaats befindet. Die erstgenannte Frage wird in den neuen Beihilferichtlinien der EU-Kommission eine prominente Rolle spielen, die zweitgenannte Frage wird derzeit vor dem Europäischen Gerichtshof verhandelt.

„et“: Der in Deutschland gesetzlich geregelte Einspeisevorrang für Strom aus erneuerbaren Energien beeinflusst auch die Großhandelspreise der Nachbarländer. Wie schätzen Sie solche Wechselwirkungen durch einzelstaatliche Maßnahmen ein?

Bettzüge: Sie sind teilweise bereits sehr relevant, insbesondere in Kontinentaleuropa, wo es vergleichsweise geringe Netzengpässe an den Grenzen der Mitgliedstaaten gibt. Wir haben 2013 in einer Studie für den Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) beispielsweise gezeigt, dass von den derzeit im Bau befindlichen und den noch geplanten Wind- und Solarzubauten in Deutschland bei Wind mehr als 30 % und bei Photovoltaik mehr als 40 % nur noch dafür sorgen, den deutschen Nettoexportsaldo zu erhöhen.

Abschied von der einheitlichen Preiszone in Deutschland

„et“: Für den Erhalt eines konventionellen Back-up-Systems zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit stehen zurzeit diverse Mechanismen in der Diskussion. Wie ist Ihre Haltung zu diesem Thema?

Bettzüge: Die gesamte Debatte zu Kapazitätsmechanismen ist sehr komplex. Grundsätzlich halte ich den bestehenden Markt für leistungsfähig und die derzeit vorgebrachten Argumente für fundamentale Änderungen für wenig stichhaltig. Zudem beobachte ich aktuell eine erhebliche Überkapazität im kontinentaleuropäischen Kraftwerkspark. Und ob es jenseits von 2020 tatsächlich weitere Mechanismen braucht, erfordert mehr empirische Evidenz, die bislang nicht vorliegt. Deshalb sehe ich keinen Bedarf für rasche Änderungen und Schnellschüsse, sondern plädiere dafür, den im Einzelnen vielleicht erforderlichen Änderungsbedarf – beispielsweise bei den Intraday- und Reservemärkten – sorgfältig zu prüfen. Eine andere drängende Frage ist, wie in den nächsten Jahren die Versorgungssicherheit in Süddeutschland aufrechterhalten werden kann.

Das allerdings ist kein Problem des Stromgroßhandelsmarkts an sich, sondern ein Problem der mangelnden Passung der deutschen Preiszone zur deutschen Netzrealität. Daher bin ich der Auffassung, dass wir uns von der einheitlichen, letztlich willkürlich an Bundesländer-Grenzen orientierten Preiszone verabschieden sollten. Die relevanten Engpässe liegen in Kontinentaleuropa weniger an den Staatsgrenzen, sondern innerhalb der Mitgliedstaaten, vor allem auch zwischen Nord- und Süddeutschland. Ein erster wichtiger Schritt müsste darin bestehen, Deutschland in zwei Preiszonen aufzuspalten. Wenn wir diese beiden Preiszonen dann jeweils sogar grenzüberschreitend ausgestalten könnten, umso besser.

„et“: Wieso das?

Bettzüge: Der wesentliche Punkt ist, dass keine Transparenz darüber besteht, was süddeutscher Strom wert ist. Wir haben einen deutlichen Netzengpass, was in der einheitlichen Preiszone bedeutet, dass zum ermittelten Preis und bei den gegebenen Übertragungskapazitäten zu viel Strom im Norden und zu wenig Strom im Süden erzeugt werden würde. Dieser Netzengpass wird in den kommenden Jahren noch größer werden, weil bis zum Jahr 2022 weitere Kernkraftwerke in Süddeutschland vom Netz genommen werden, für die es – im derzeit überversorgten Markt der einheitlichen Preiszone – wohl keine wirtschaftlich zu finanzierenden Ersatzkraftwerke im selben Umfang geben wird. Stattdessen sollen vor allem Leitungen gebaut werden. Aber solange diese Leitungen noch nicht da sind, ist süddeutscher Strom in einer zunehmenden Zahl von Engpassstunden ein anderes Gut als norddeutscher Strom. Er sollte also einen anderen Preis haben.

Das würde einerseits die richtigen Anreize für den Bau neuer Kraftwerke im Süden setzen, und andererseits die Stromverbraucher im Süden Deutschlands dazu anleiten, ihre Nachfrage auf die Situation in Süddeutschland anzupassen. Das ist insbesondere für die Fahrweise der Pumpspeicher in den Alpen von größter Bedeutung. Doch solange es die einheitliche Preiszone gibt, liefern wir unseren südlichen Nachbarstaaten den süddeutschen Strom zu einem „falschen“ Preis, was das Versorgungsproblem in den süddeutschen Bundesländern weiter und in unnötiger Weise verschärft.

Realitätssinn und ein umfassender Blick gefragt

„et“: Energiepolitik ist ein wesentlicher Bestandteil der Wirtschaftspolitik. Was ist aus Ihrer Sicht erforderlich, um den Industriestandort Europa bzw. Deutschland zu erhalten?

Bettzüge: Das wichtigste wären Realitätssinn und ein umfassender Blick. Aus der Erkenntnis der Entwicklung auf den globalen Märkten, den globalen Klimaschutzverhandlungen und den globalen Technologien muss eine vernünftige europäische Energiestrategie abgeleitet und umgesetzt werden. Im Gegenzug müssten nationale verteilungspolitische Interessen aus der Energiepolitik herausgedrängt und in die dafür eigentlich zuständigen Politikfelder zurückverlagert werden.

„et“: Sehen Sie Tendenzen, dass Europa dereinst eine gemeinsame Energiestrategie angeht?

Bettzüge: Ich glaube, dass der Binnenmarkt und die wirtschaftliche Integration – ähnlich üb-rigens wie die gemeinsame Währung – für einen faktischen Konvergenzzwang sorgen, der zwar langsam, aber stetig wirkt. Zudem wächst die Erkenntnis, dass Europa seine Stellung in der Welt nur aufrechterhalten kann, wenn wir immer stärker kooperieren. Auf der anderen Seite gewinnen nationale Tendenzen und Selbstvergewisserungen derzeit wieder Oberwasser, nicht zuletzt auch in der „Berliner Republik“, die ja Gefahr läuft, das relative Wiedererstarken Deutschlands innerhalb der EU überzubewerten und gleichzeitig die Veränderung der globalen Kräfteverhältnisse zu wenig ernst zu nehmen. Die gegenläufigen Strömungen „Europäisierung“ und „Renationalisierung“ sorgen für erhebliche Spannungen und Verunsicherungen der Märkte und der Bürger. Das sehen wir beim Euro und wahrscheinlich auch bei den Wahlen zum EU-Parlament. Langfristig ist zu hoffen, dass die europäische Vernunft sich gegen nationale Romantizismen und Partikularinteressen durchsetzen wird, auch und gerade im Feld der Energiepolitik.

„et“: Herr Prof. Bettzüge, vielen Dank für das Interview.

Die Fragen stellte André Behr, Wissenschaftsjournalist, Zürich

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