Donnerstag, 21. September 2017
-   ZUKUNFTSFRAGEN

Förderung von unkonventionellem Erdgas – Risiken und Chancen des Fracking

Frank-Rainer Töpfer und Giannina Kreutz

Die Bundesregierung hat mit ihren Gesetzen zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien und dem Kernenergieausstieg entscheidende energiepolitische Weichen für eine Energiewende gestellt. Die Förderung von Erdgas aus unkonventionellen Erdgasquellen könnte bei der Umsetzung helfen und dabei auch einen Beitrag für eine autonomere Energieversorgung in Deutschland leisten. Nach intensiven Diskussionen in der Öffentlichkeit und unter Fachleuten haben sich Bundesumwelt- und Wirtschaftsminister auf den Text einer Verordnung zur Gewinnung unkonventioneller Gasvorkommen mittels Hydraulic Fracturing (Fracking) geeinigt. Eine nüchterne Abwägung der Risiken und Chancen dieser Technologie zur Erschließung unkonventioneller Erdgasquellen ergibt ein in vielerlei Hinsicht differenziertes Bild. Es wird aber deutlich, dass letztendlich trotz aller Risiken ein Fracking in Deutschland unter strengen Auflagen möglich ist.

Überblick
Der vorliegende Beitrag gibt einen kurzen Überblick über das Verfahren des Hydraulic Fracturing, um anschließend Nachteile und Gefahren sowie die Vorteile der Gewinnung von Schiefergas darzustellen. Die rechtlichen Rahmenbedingungen und Änderungsvorschläge sowie die Diskussion in Deutschland und Europa stehen anschließend im Mittelpunkt.

Die in der Diskussion stehende Fracking-Technologie soll bei der Förderung von Erdgas aus unkonventionellen Lagerstätten Anwendung finden [1]. Diese Lagerstätten haben die Besonderheit, dass sie großflächig sowie tief im Untergrund verbreitet sind und wenig natürliche Wegsamkeiten aufweisen. Der Förderung von Erdgas aus diesen Quellen soll auf dem Weg zum Umstieg auf erneuerbare Energien die Funktion einer Brückentechnologie zukommen [2]. Aktuelle Schätzungen gehen davon aus, dass die technisch gewinnbare Gasmenge aus Schiefergasvorkommen in Deutschland zwischen 700 km³ und 2 300 km³ und damit über den konventionellen Erdgasressourcen von 150 km³ liegen [3].

Bei den unkonventionellen Erdgas-Vorkommen befindet sich das Erdgas in dichten Gesteinen und die Durchlässigkeit der Speichergesteine ist sehr gering. Um für dessen Gewinnung zusätzlich bessere Wegsamkeiten für den Austritt des Gases zu schaffen, wird über Bohrungen das Gestein mit hohem hydraulischem Druck aufgebrochen („gefrackt“) [4]. Durch das gezielte Aufbrechen des Gesteins unter hohem Druck wird die Produktivität einer Lagerstätte erhöht.

Die Gewinnung von Schiefergas erfolgt sodann in mehreren Prozessstadien. Im Aufsuchungsfeld werden einige Bohrungen abgeteuft. Schiefergestein ist in Deutschland in einem Bereich von 1 000 m und tiefer zu finden [5]. Sobald die gasführende Schicht erreicht wird, werden die Bohrungen in diese Gesteinsschicht horizontal, zum Teil auf einer Länge von mehreren Kilometern, abgelenkt, um eine große Kontaktfläche zu erzeugen. Um den Gasfluss hin zum Bohrloch zu stimulieren und damit eine Förderung wirtschaftlich zu ermöglichen, werden sogenannte „Fracks“ gepumpt. Dazu werden in das Mantelrohr der meist horizontal abgelenkten Bohrung Löcher mit einem Durchmesser von 30–40 mm geschossen. Durch diese Löcher wird dann unter hohem Druck (bis zu 1 000 bar) ein Gemisch aus Wasser, Quarzsand und chemischen Additiven gepresst. In der Folge des hohen hydraulischen Drucks werden Klüfte im Gestein aufgebrochen und die gewünschten Risse für einen besseren Gasfluss geschaffen [6].

Gegen Ende des Frackvorgangs wird das eingepresste Frack-Fluid fast vollständig zurückgepumpt, wobei neben dem Quarzsand auch ein Teil der beigesetzten Additive in den Rissen verbleiben, damit sich diese nicht wieder verschließen können. Danach strömt dann das Gas dem Bohrloch zu und kann gefördert werden. Es kann notwendig sein, den Frack-Vorgang mehrfach zu wiederholen [6].

Die Fracking-Technologie ist allerdings nicht komplett neu und wird auch in Deutschland bereits seit 1961 angewendet, vorwiegend jedoch in konventionellen Lagerstätten, bei denen aufgrund der Permeabilität des Gesteins nicht derart umfangreiche technische Methoden für den Aufstieg des Gases erforderlich sind [7].

Allgemeine Risiken des Fracking

Beeinträchtigungen der Umwelt sind in jeder Phase des Förderprozesses denkbar. Dazu zählen:

  • Verunreinigung von Grund- und Trinkwasser durch Chemikalien;
  • Gesundheitsgefahren durch die Verwendung von Quarzsand;
  • Lärm- und Luftemissionen durch den Bau und Betrieb von Anlagen zur Schiefergasnutzung;
  • großer Flächenverbrauch durch die Erschließung von Bohrfeldern;
  • hoher Wasserverbrauch;
  • generelle Auswirkungen auf die Natur, Landschaft und biologische Vielfalt.

Die größte Besorgnis für die Umwelt und die Gesundheit rufen die beim Frack-Prozess verwendeten Chemikalien hervor. Das für den Frack-Prozess verwendete Wasser wird zusätzlich mit 0,5–2 % Chemikalien sowie mit bis zu 20 % Sand vermischt [8]. Zu den eingesetzten Chemikalien gehören unter anderem Biozide und weitere Substanzen mit toxischer, karzinogener und mutagener Wirkung [9].

Welche Stoffe in welcher Konzentration bereits in Deutschland eingesetzt werden, ist bisher nicht immer transparent. Die Aussagen der Studie im Auftrag des Umweltbundesamtes beruhen überwiegend aus den Veröffentlichungen von ExxonMobil und RWE Dea [10]. Die US-amerikanische Umweltbehörde Environmental Protection Agency (EPA) hat eine Liste mit derzeit 600 unterschiedlichen Chemikalien, die dem Wasser beigemischt werden, veröffentlicht [11]. Nach derzeitigen Auswertungen der bisherigen Frack-Praxis in Deutschland variiert der Wasserverbrauch pro Bohrung zwischen 100 und 12 000 m³ Wasser. Der Frack-Flüssigkeit werden bis zu 1 500 t Stützmittel und zwischen 2,6 t und 275 t Additive zugegeben [12]. Es gibt allerdings vielfache Bestrebungen in der Forschung eine Frack-Flüssigkeit zu entwickeln, die ohne chemische Additive auskommen soll [13].

Besonders für die Grund- und Oberflächengewässer bestehen potenzielle Gefahren. Mögliche Umweltbeeinträchtigungen entstehen oberirdisch durch die Lagerung Wasser gefährdender Chemikalien, den Transport, das Mischen und Einpressen der Frack-Flüssigkeit in das Bohrloch sowie beim Aufnehmen und der Entsorgung der Fracking-Fluide und des während der Erdgasförderung zu Tage geförderten Lagerstättenwassers [14]. Unterirdisch bestehen Gefahren der Verschmutzung durch die Bohrungen selbst, welche i. d. R. durch Grundwasser leitende Schichten führen, sowie durch die unkontrollierte Erzeugung von Klüften, durch die es dann zum Kontakt mit Wasser führenden Schichten kommen kann. Zwar ist das Aufbrechen des Gesteins in der Lagerstätte erwünscht; nicht auszuschließen ist jedoch die Erzeugung weiterführender Klüfte über die Zielformation hinaus sowie die Verbindung mit natürlichen Kluft- und Risssystemen [15]. Hierdurch entstehen unkontrollierte Wege für Gase und eingepresste Flüssigkeiten in die darüber liegenden Grundwasserleiter. Auch bei der Rückführung der Frack-Flüssigkeit gibt es Risiken, da diese mit natürlich vorkommenden Gasen, Schwermetallen oder radioaktiven Stoffen aus dem Untergrund angereichert sein kann [16].

Neben der Gefährdung, die von den verwendeten Additiven ausgehen, wie die mögliche Verunreinigung der Gewässer, gehen mögliche Gefahren für die Gesundheit auch von dem verwendeten Quarzsand aus. Der Feinstaub gilt als möglicher Verursacher einer Vielzahl von Krankheiten [17]. Insgesamt lassen sich die generellen Auswirkungen auf Natur, Landschaft und biologische Vielfalt aufgrund der Vielzahl von Wirkungen und Wirkketten schwer prognostizieren [18].

Vorteile des Fracking

Der Vorteil der Fracking-Methode besteht in der Gewinnung eines natürlichen Rohstoffes, der eine große Menge des Gasbedarfs decken kann. Zu den generellen Vorteilen des Erdgases zählt, dass es ein Naturprodukt ist, das überwiegend aus Methan besteht. Es entsteht durch den Abbau von organischem Material aus unterirdischen Lagerstätten. In vielen Bereichen, insbesondere auch in der Stromerzeugung, kann Erdgas einen Beitrag zu einer saubereren Energieversorgung leisten [19]. Die Stromerzeugung mit Hilfe des Erdgases ist darüber hinaus verlässlich und preisgünstig. So sind die Kosten für die Stromgewinnung durch Erdgas niedriger als bei vielen anderen Arten der elektrischen Energieerzeugung wie z. B. der Windenergie [19]. Erdgas hat darüber hinaus einen höheren Wirkungsgrad bei der Energieumwandlung als traditionelle fossile Brennstoffe (bei einem modernen GuD einen fast doppelt so hohen Umwandlungswirkungsgrad von annähernd 60 %) [20]. Bei der Verbrennung emittiert Erdgas zudem weniger CO2 als andere fossile Energieträger – zum Beispiel 30 % weniger als Erdöl. Bei der Nutzung zur Stromerzeugung sind die CO2-Emissionen im Vergleich zu Kohle um bis zu 55 % geringer und der Ausstoß von Schadstoffen wie Quecksilber, Schwefel und Stickstoff ist ebenfalls deutlich niedriger.

Darüber hinaus kann die Erdgasgewinnung mit Hilfe der Fracking-Methode dazu führen, dass Deutschland hinsichtlich der eigenen Energieversorgung autonomer wird und nicht mehr in der Weise auf die Lieferung von Rohstoffen angewiesen ist. Ein weiterer Effekt wäre, dass dadurch die Dominanz der bisherigen Rohstofflieferanten zurückgedrängt wird.

In den USA hat die Gewinnung von unkonventionellem Erdgas zu einer drastischen Reduzierung der Gaspreise und einer Reduzierung der Erdöl-Importe von 60 auf 45 % geführt. Es wird davon ausgegangen, dass die USA bereits im Jahr 2035 den eigenen Energiebedarf decken kann [21].

Rechtlicher Rahmen in Deutschland

Das Fracking wird in Deutschland von dem Bundesberggesetz und den gewässerschutzrechtlichen Vorgaben des Wasserhaushaltsgesetzes geregelt. Nach dem Bundesberggesetz wurden bereits zahlreiche Erlaubnisse zur Aufsuchung von Kohlenwasserstoffen erteilt. Dies betrifft die Länder Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen mit der größten Anzahl der Erlaubnisse sowie auch die Länder Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Häufig wurden die Erlaubnisse an US-amerikanische und kanadische Firmen vergeben, die bereits Erfahrungen in diesem Bereich aufweisen [22]. Trotz der anhaltenden Diskussionen wurden vom Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie Niedersachsen (LBEG) am 21.2.2013 drei weitere Erlaubnisse zur Aufsuchung von Kohlenwasserstoffen erteilt [23].

Das Bundesberggesetz (BBergG) unterscheidet zwischen der Aufsuchung und der Gewinnung von Bodenschätzen. Für die Aufsuchung ist eine Erlaubnis nach § 7 BBergG notwendig, für die anschließende Gewinnung eine Bewilligung gemäß § 8 BBergG. In §§ 11 und 12 BBergG sind jeweils Versagungsgründe geregelt, bei denen auch Umweltbelange Berücksichtigung finden (Nr. 10) [24]. Soweit keine Versagungsgründe vorliegen, sieht das Gesetz eine gebundene Entscheidung vor, so dass der Antragsteller einen Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis hat [25]. Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt dient der Abwägung der Behörde zwischen den Schutzgütern der Allgemeinheit und dem beantragten Individualinteresse durch eine Vorprüfung der Umweltbelange und der möglichen Gefahren [26]. Die Erlaubnis ist gemäß § 16 IV 1 BBergG auf fünf Jahre zu befristen.

Besondere Bedeutung für die Genehmigung von bergbaulichen Aktivitäten und damit für die Gewinnung von Erdgas aus unkonventionellen Lagerstätten und Frack-Arbeiten hat neben der Bergbauberechtigung das Betriebsplanverfahren gemäß §§ 51 ff. BBergG. Das Betriebsplanverfahren ist ein Instrument zur präventiven und laufenden Betriebsüberwachung. Auch wenn § 55 BBergG keine ausdrücklichen Anforderungen normiert, sind Umweltbelange auch hier zu berücksichtigen, insbesondere über § 48 II BbergG [27]. Zu den Umweltbelangen zählen auch die Anforderungen des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) [28].

Gemäß § 8 I WHG bedarf die Benutzung eines Gewässers der Erlaubnis oder der Bewilligung. Bereits die Bestimmung des Begriffs des Gewässers führt zu Problemen, inwieweit Fracking-Maßnahmen hierunter zu fassen sind. Die Schwierigkeit rührt u. a. daher, dass das WHG keine Bestimmung nach Schutzwürdigkeit, Tiefe oder Brauchbarkeit des Grundwassers trifft [29]. Jedoch soll sowohl das oberflächennahe Grundwasser als auch das Tiefengrundwasser vom Schutzbereich des WHG umfasst sein [30]. Die Benutzungstatbestände sind in § 9 WHG geregelt. Beim Fracking kommen verschiedene Tatbestände in Betracht. Sowohl das Einleiten und Einbringen von Stoffen in Gewässer (§ 9 I Nr. 4 WHG) sowie Maßnahmen, die geeignet sind, nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen (§ 9 II Nr. 2 WHG), können einschlägig sein [31]. In Bezug auf Abs. 1 gibt es aber noch einige Unklarheiten darüber, welche Handlung des Frackings bereits eine Benutzung darstellt. So könnte das reine Niederbringen einer Bohrung noch nicht unter den Benutzungstatbestand fallen, ebenso das Einpressen der Frack-Flüssigkeit in das Bohrloch [32]. Dagegen soll die Bohrung unter Durchteufung eines Grundwasserleiters ein Einbringen von Stoffen in ein Gewässer und damit eine echte Benutzung i. S. des § 9 I Nr. 4 WHG darstellen, denn Voraussetzung für das insoweit maßgebliche Merkmal des Einbringens (fester) Stoffe in ein Gewässer sei ein zweckgerichtetes, gewässerbezogenes Verhalten [33]. Zumindest aber soll § 9 II Nr. 2 WHG einschlägig sein, dessen unbestimmter Rechtsbegriff der Eignung weit auszulegen und somit eine Gestattungsbedürftigkeit zu bejahen sei [34].

Eine Erlaubnis wird gemäß § 48 I 1 WHG für das Einleiten oder Einbringen in das Grundwasser erteilt, wenn eine nachteilige Veränderung der Wasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist (eine allgemeine Regelung von Versagungsgründen findet sich in § 12 WHG) [35]. Ein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis besteht nicht, sie steht im Bewirtschaftungsermessen der zuständigen Behörde (§ 12 II WHG). Hinsichtlich des Verfahrens trifft die Wasserbehörde jedoch keine eigene Entscheidung. Die Entscheidungsbefugnis liegt gemäß § 19 II WHG bei der Bergbehörde, diese bedarf jedoch des Einvernehmens der zuständigen Wasserbehörde (§ 19 III WHG), was eine völlige Willensübereinstimmung voraussetzt [36].

Große Diskussionen drehen sich derzeit um eine mögliche Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Bei einer solchen Umweltverträglichkeitsprüfung werden sämtliche Umweltfolgen ermittelt und bewertet, in Dokumentationen dargestellt und die zuständigen Behörden und auch die Öffentlichkeit beteiligt. Um eine sachgerechte Entscheidung zu treffen, müssen alle sachdienlichen Informationen beigebracht und die Umweltauswirkungen dokumentiert werden. Bislang ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß § 1 Nr. 2 a) UVP-V Bergbau (Verordnung aufgrund des § 57 c BBergG) nur für die Gewinnung von Erdgas zu gewerblichen Zwecken vorgesehen, wenn das tägliche Fördervolumen 500 000 m³ übersteigt. Die Gewinnung von Erdgas zu gewerblichen Zwecken unterhalb dieser Schwelle sowie Probebohrungen zur Aufsuchung unterliegen nach dieser Regelung somit keiner Umweltverträglichkeitsprüfung. Wenn auch Unterlagen im Rahmen des Betriebsplanverfahrens nach § 52 II Nr. 1 BBergG vorgelegt werden, ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht vorgeschrieben.

Die in Auftrag gegebenen Expertengutachten stimmen im Wesentlichen darin überein, dass Fracking in Deutschland trotz der bestehenden Risiken möglich ist. Um die teilweise gravierenden Risiken begrenzt zu halten, werden strenge Voraussetzungen an die Zulassung der Fracking-Methode gestellt. Insbesondere über die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung sind sich eigentlich alle Diskussionsteilnehmer einig, einschließlich der am Fracking interessierten Unternehmen.

Nunmehr liegen auch der Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben sowie ein Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes vor [37]. In diesen Entwürfen wurden viele Forderungen der bereits vorliegenden Studien von Expertenkreisen und Behörden übernommen [38].

Der Entwurf zur Änderung der UVP-V Bergbau sieht vor, dass sowohl die Aufsuchung als auch die Gewinnung von Erdöl und Erdgas durch Tiefbohrung mit Aufbrechen von Gestein unter hydraulischem Druck einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf. Insoweit soll der derzeitige § 1 Nr. 2 UVP-V Bergbau um zwei Tatbestände erweitert werden. Eine Ergänzung soll auch der bisherige § 1 Nr. 8 UVP-V Bergbau erfahren, so dass die Gewinnung und Aufsuchung von Erdwärme mit Aufbrechen von Gestein unter hydraulischem Druck ebenfalls einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf. Neben der Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung müssen bei der Aufsuchung und Gewinnung von Erdöl und Erdgas auch Angaben über die Behandlung der eingesetzten Fluide und des Lagerstättenwassers (flow back) gemacht werden. Hierfür wird § 2 I UVP-V Bergbau erweitert.

Der Entwurf zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes sieht vor allem Änderungen der §§ 19 und 52 WHG vor. Soweit Tiefbohrungen zur Aufsuchung oder Gewinnung von Erdöl, Erdgas oder Erdwärme in einem bergrechtlichen Betriebsplan vorgesehen sind, soll bereits die Entscheidung, ob diese Tiefbohrung eine erlaubnisbedürftige Gewässerbenutzung im Sinne von § 9 II Nr. 2 WHG darstellt, im Einvernehmen mit der zuständigen Wasserbehörde getroffen werden. Darüber hinaus werden Tiefbohrungen in Wasserschutzgebieten verboten und sie können auch außerhalb eines Wasserschutzgebietes verboten werden, wenn dies der Schutzzweck erfordert. Die Verordnung bedarf allerdings der Zustimmung im Bundesrat und diese scheint eher unsicher zu sein.

Diskussion in Deutschland und Europa

Wie bereits erörtert haben die Expertenstudien im Auftrag der Industrie und Politik übereinstimmend die Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung sowie den Ausschluss der Fracking-Technologie in Trinkwasser-Schutzgebieten gefordert. Beide Forderungen haben nunmehr Eingang in die Änderungsentwürfe gefunden. Darüber hinaus haben sich in der Bevölkerung zum einen einige Informationsportale und Expertenkreise [39] gebildet sowie Interessengemeinschaften gegen das Fracking [40], welche im Internet gut organisiert sind.

Studienempfehlungen

Die Empfehlungen des Neutralen Expertenkreises im Auftrag von ExxonMobil sehen darüber hinaus den Ausschluss von Fracking in Gebieten mit kritisch tektonischen Spannungen im Untergrund vor sowie die Notwendigkeit einer Herangehensweise in kleinen Schritten [41]. Auch wird empfohlen, einzelne Demonstrationsvorhaben durchzuführen, für die bei der Durchführung und Überwachung besonders strenge Anforderungen gelten und die Bürger der Umgebung beteiligt werden sollen. Gleichzeitig sei auch die technische Weiterentwicklung unverzichtbar.

Die Studie im Auftrag des Umweltbundesamtes (UBA) und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) verlangt ebenfalls eine verstärkte Teilnahme der Öffentlichkeit in dem Genehmigungsverfahren [42]. Insgesamt sieht man jedoch, dass für eine fundierte Beurteilung der Risiken und ihrer technischen Beherrschbarkeit viele und grundlegende Informationen fehlen [43].

Die Bezirksregierung Arnsberg sieht außerdem Handlungsbedarf hinsichtlich einer Änderung des Bergrechts, im Besonderen zu Gedanken des Umweltschutzes und der Ausweitung der Teilhabe der Öffentlichkeit an Entscheidungsprozessen [44]. Eine Änderung des BBergG soll unter anderem dahingehend erfolgen, dass eine Unterrichtungspflicht der Gemeinden über erteilte Bergbauberechtigungen erfolgt und auch einzelne Konfliktbereiche mit überwiegenden öffentlichen Interessen von dem Aufsuchungsfeld ausgenommen werden können [45].

Politische Positionen

Die FDP-Bundestagsfraktion positioniert sich diesbezüglich, dass die Anwendung von Hydraulic Fracturing unter bestimmten Voraussetzungen als sicher gilt und deren Genehmigung für sinnvoll erachtet wird [46]. Zu diesen Voraussetzungen gehört ebenfalls der Ausschluss von Fracking in Wasserschutzgebieten und Mineralbrunnen, die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, die Erarbeitung eines Regelwerks hinsichtlich der technischen und betrieblichen Anforderungen, das Einvernehmen mit den Wasserbehörden sowie eine breite Öffentlichkeitsbeteiligung.

Vermehrt beschäftigen sich auch Bundestag und Bundesrat mit der Thematik. Ein Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 13.4.2011 [47] mit dem Verlangen, zahlreiche Maßnahmen vorzunehmen, die die Gefahr des Hydraulic Fracturing eindämmen, sowie im Vorfeld Studien anzufertigen und auch die UVP für sämtliche Vorhaben durchzuführen, wurde jedoch durch Beschluss des Bundestages am 10.5.2012 aufgrund der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit [48] abgelehnt [49]. Gleiches geschah mit einem Antrag der Fraktion DIE LINKE vom 8.6.2011 [50], der sogar ein Verbot der Fracking-Methode vorsah und wonach die Erkundung von Erdgas nur dann zulässig sein sollte, wenn der positive Nachweis erbracht werde, dass schädliche Auswirkungen auf Umwelt und Mensch ausgeschlossen werden können und eine Umweltverträglichkeitsprüfung unabhängig vom Fördervolumen stattfände. Auch ein Antrag der SPD vom 8.11.2011 lag vor [51], der neben einer Reformierung der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben (UVP-V Bergbau) generell mehr Transparenz und Öffentlichkeitsbeteiligung fordert. Auch dieser Antrag wurde durch Beschluss des Bundestages vom 10.5.2012 aufgrund der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit [52] abgelehnt [53].

Auf den Verordnungsantrag des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29.6.2011 zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung und damit zur Änderung der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaurechtlicher Vorhaben (UVP-V Bergbau) hin [54] hat der Bundesrat einen Verordnungsentwurf erarbeitet [55] und in seiner Sitzung am 14.12.2012 beschlossen, die Vorlage für den Erlass einer Rechtsverordnung gemäß Art. 80 III GG der Bundesregierung zuzuleiten. Darüber hinaus hat der Bundesrat am 1.2.2013 eine Entschließung gefasst [56], nach der der Einsatz umwelttoxischer Chemikalien im Rahmen der Fracking-Methode ohne gesicherte Erkenntnisse über deren Folgen nicht verantwortet werden kann.

Die Landesregierung Bayern scheint die Fracking-Technologie derzeit untersagen zu wollen. Landesumweltminister Huber forderte, das Fracking zu verbieten, solange die Risiken für Mensch und Natur nicht sicher abschätzbar sind [57].

Handhabe in Europa

Auch in den europäischen Nachbarländern wird die Methode der Erdgasgewinnung durch Hydraulic Fracturing kontrovers diskutiert. Vorkommen von Erdgas aus unkonventionellen Quellen sind in vielen Ländern vorhanden [58]. Neben Verboten von Fracking, wie in Bulgarien und Frankreich, wurden Moratorien verhängt, so in den Niederlanden [59]. Bisweilen sind Erkundungen möglicher Förderstätten vorgesehen, so z. B. in Polen. Jedoch ist auch hier in den einzelnen Ländern ständig Bewegung in der Diskussion [60].

Ein Rechtsgutachten im Auftrag der Europäischen Kommission sieht die Förderung von Erdgas aus unkonventionellen Lagerstätten für die Phase der Exploration als ausreichend geregelt an, für eine kommerzielle Erschließung von Schiefergas müssten jedoch noch weitere Studien durchgeführt werden [61]. Die Kommission führte darüber hinaus bis Ende März 2013 eine Konsultation unter Beteiligung von Privatpersonen, Organisationen und Behörden durch und fragte nach den Chancen und Risiken der Erdgasgewinnung aus unkonventionellen Erdgasquellen, um einen Rahmen für das Risikomanagement bei der Förderung unkonventioneller fossiler Brennstoffe vorzuschlagen, Regelungslücken zu beseitigen und für die Marktteilnehmer und Bürger in der gesamten EU größtmögliche Rechtsklarheit und Vorhersehbarkeit zu schaffen [62].

Auch das Europäische Parlament hat sich mit der Thematik befasst und im November 2012 eine Entschließung gefasst [63]. Hiernach fordern die Abgeordneten einen stabilen Rechtsrahmen für die Gewinnung von Schiefergas mit der Fracking-Methode. Sie erkennen die Möglichkeiten eines internen Energiemarktes in der EU, betonen aber auch die notwendigen hohen Sicherheitsstandards. Es solle jedem Mitgliedstaat selbst überlassen werden, ob er Schiefergas fördern wolle. Die Mitgliedstaaten sollten jedoch Vorsicht walten lassen, bis die laufende Analyse der EU-Gesetzgebung abgeschlossen ist. Ein Verbot der Fracking-Methode wurde abgelehnt [64].

Schlussfolgerungen

Aufgrund der bereits in Auftrag gegebenen und erschienenen Gutachten wurden die Risiken, die von dem Einsatz der Fracking-Methode herrühren, in vielerlei Hinsicht bewertet. Trotz dieser Erkenntnisse besteht aber weiterhin Unsicherheit über die tatsächlichen Auswirkungen und Langzeitfolgen des Hydraulic Fracturing in Deutschland, da es immer noch an vielen grundlegenden Informationen fehlt und auch die bisherigen Erkenntnisse aus den USA auf die Gegebenheiten in Deutschland nicht ohne Weiteres übertragbar sind. Insofern kann man sich noch kein abschließendes Bild darüber machen, ob die Vorteile der Gewinnung unkonventionellen Erdgases die möglichen Nachteile des Verfahrens aufwiegen.

Aufgrund der Vielzahl der gesundheitlichen und umweltrelevanten Risiken durch den Einsatz der Fracking-Methode muss man damit rechnen, dass die Politik die Voraussetzungen für die Zulässigkeit dieser Art der Erdgasgewinnung erhöhen wird, um möglichen Gefahren für die Umwelt, insbesondere der Grundwasserverunreinigung, schon früh entgegenzuwirken. Erster Schritt wird die Einführung einer obligatorischen Umweltverträglichkeitsprüfung und der Ausschluss von Fracking in Wasserschutzgebieten sein. Dies zeigen die Änderungsentwürfe für die Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben und das Wasserhaushaltsgesetz.

Die zwingende Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung würde zum einen die Qualität der Entscheidung der Behörde stärken, somit die Akzeptanz in der Öffentlichkeit fördern und die Behörden entlasten. Hierbei wird man sich Zeit lassen und das Fracking nicht mit Hilfe eines „Hauruckverfahrens“ durchsetzen [65]. Des Weiteren gilt es auch, die Entwicklung der Technik zu beobachten und voranzutreiben, so dass möglicherweise Fracking ohne Einsatz von giftigen Chemikalien möglich sein wird. Insgesamt ist hierbei ein offener Dialog wünschenswert – ohne eine generelle Vorverurteilung des Frackings.

Anmerkungen

  1. Zu der Entwicklung und Exploration einer solchen Lagerstätte Räkers/Schlüter, et 3/2012, 83 ff.  ↩

  2. Müggenborg, NVwZ 2011, 1370; Seuser, NuR 2012, 8; Strategiegespräch: Erdgas als Brücke für die erneuerbaren Energien, et 1–2/2012, 44 ff.  ↩

  3. Bericht der BGR – Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe: Abschätzung des Erdgaspotentials aus dichten Tongesteinen (Mai 2012), S. 30 f., 48.  ↩

  4. UBA – Umweltbundesamt: Einschätzung der Schiefergasförderung in Deutschland (Dezember 2011), S. 1.  ↩

  5. Hierzu und den folgenden Werten UBA (siehe Fn. [4]), S. 2.  ↩

  6. UBA (siehe Fn. [4]), S. 3.  ↩

  7. Studie des UBA und BMU: Umweltauswirkungen von Fracking bei der Aufsuchung und Gewinnung von Erdgas aus unkonventionellen Lagerstätten – Risikobewertung, Handlungsempfehlungen und Evaluierung bestehender rechtlicher Regelungen und Verwaltungsstrukturen (August 2012), A1, A10 f.  ↩

  8. UBA (siehe Fn. [4]), S. 10.  ↩

  9. UBA (siehe Fn. [4]), S. 12, basierend auf einem Gutachten des Tyndall Centre Manchester (November 2011): Shale gas: an updated assessment of environmental and climate change impacts, S. 9.  ↩

  10. Studie des UBA und BMU: A67 ff.; die Daten von ExxonMobil sind einsehbar unter http://www.erdgassuche-in-deutschland.de/technik/hydraulic_fracturing/fracmassnahmen.html, von RWE Dea unter http://www.rwe.com/web/cms/de/712746/rwe-dea/know-how/foerderung/frac-technologie/fracking-in-konventionellen-erdgaslagerstaetten/#anchor_1242128, wobei sich diese Angaben auf konventionelle Lagerstätten beziehen.  ↩

  11. EPA – United States Environmental Protection Agency: Plan to Study the Potential Impacts of Hydraulic Fracturing on Drinking Water Resources (November), 2011S. 119 ff.  ↩

  12. Studie des UBA und BMU: A69 f.  ↩

  13. Studie des UBA und BMU: C56 ff.  ↩

  14. Roßnagel/Hentschel/Polzer: Rechtliche Rahmenbedingungen der unkonventionellen Erdgasförderung mittels Fracking (Juni 2012), S. 5.  ↩

  15. UBA (siehe Fn. [4]), S. 14.  ↩

  16. UBA (siehe Fn. [4]), S. 13 ff.; Neutraler Expertenkreis: Risikostudie Fracking, Übersichtsfassung der Studie (Mai 2012), S. 28 ff.; Roßnagel/Hentschel/Polzer (siehe Fn. [14]), S. 5 f.  ↩

  17. Siehe hierzu die Dokumentation Gas-Fieber von Lech Kowalski über die Bewohner in Pennsylvania.  ↩

  18. UBA (siehe Fn. [4]), S. 16.  ↩

  19. http://www.europaunkonventionelleserdgas.de/home/vorteile-von-erdgas/erdgas-die-saubere-alternative  ↩

  20. Hierzu und zu den folgenden Werten: http://www.europaunkonventionelleserdgas.de/home/vorteile-von-erdgas/erdgas-die-saubere-alternative  ↩

  21. Bericht des Tagesspiegels vom 28.1.2013: http://www.tagesspiegel.de/wirtschaft/gasvorkommen-als-energiequelle-energiewende-im-schiefer/7694844.html  ↩

  22. Für NRW Übersicht der Bezirksregierung Arnsberg: http://www.bezreg-arnsberg.nrw.de/themen/e/erdgas_rechtlicher_rahmen/index.php; für Niedersachsen: http://nibis.lbeg.de/cardomap3/?TH=BEWILLIGUNGEN|ERLAUBNISSE|BERGWERKSFELDER  ↩

  23. http://www.lbeg.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=564&article_id=112228&_psmand=4.  ↩

  24. Hierzu Ludwig, ZUR 2012, 150, 151.  ↩

  25. Wilde, DVBl 1998, 1321, 1322.  ↩

  26. Seuser, NuR 2012, 8, 11.  ↩

  27. Wilde, DVBl 1998, 1321, 1324 f.; Ludwig, ZUR 2012, 150, 152, 156.  ↩

  28. Attendorn, ZUR 2011, 565, 567; UBA (siehe Fn. [4]), S. 17.  ↩

  29. UBA (siehe Fn. [4]), S. 18.  ↩

  30. Eindeutig Studie des UBA und BMU: B61; Seuser, NuR 2012, 8, 13; auch Frenz, UPR 2012, 125, 127 betont die Notwendigkeit einer Erlaubnis.  ↩

  31. Reinhardt, NVwZ 2012, 1369, 1370.  ↩

  32. Die Einschlägigkeit des Abs. 1 verneinend: Attendorn, ZUR 2011, 565, 569; Seuser, NuR 2012, 8, 14; Abs. 1 bejahend Reinhardt, NVwZ 2012, 1369, 1370, der auch auf die Unterschiede zwischen der Einschlägigkeit des Abs. 1 und 2 aufmerksam macht.  ↩

  33. Reinhardt, NVwZ 2012, 1369, 1370.  ↩

  34. Studie des UBA und BMU: B51, B76, B87; Attendorn, ZUR 2011, 565, 569; Seuser, NuR 2012, 8, 15.  ↩

  35. Zum Besorgnisgrundsatz Gaßner/Buchholz, ZUR 2013, 143, 144 f.  ↩

  36. Seuser, NuR 2012, 8, 17.  ↩

  37. http://www.bmu.de/service/publikationen/downloads/details/artikel/regelungsvorschlaege-bmubmwi-zum-thema-fracking/?tx_ttnews%5BbackPid%5D=2378  ↩

  38. Siehe nur Empfehlung des Neutralen Expertenkreises, S. 3 ff.; http://dialog-erdgasundfrac.de/risikostudie-fracking; Studie des UBA und BMU: D2 ff., D14 ff; Studie des MKULNV NRW (September 2012), S. 63; Bezirksregierung Arnsberg – Vorschläge zur Änderung des Bergrechts 2011, S. 4.  ↩

  39. http://europaunkonventionelleserdgas.de; http://www.dialog-erdgasundfrac.de; http://www.erdgassuche-in-deutschland.de  ↩

  40. http://www.gegen-gasbohren.de  ↩

  41. Empfehlung des Neutralen Expertenkreises, S. 3 ff.; http://dialog-erdgasundfrac.de/risikostudie-fracking  ↩

  42. Studie des UBA und BMU: D14; hierzu auch Gaßner/Buchholz, ZUR 2013, 143, 148.  ↩

  43. Studie des UBA und BMU: D2.  ↩

  44. Bezirksregierung Arnsberg – Vorschläge zur Änderung des Bergrechts 2011, S. 3.  ↩

  45. Bezirksregierung Arnsberg – Vorschläge zur Änderung des Bergrechts 2011, S. 6 f.  ↩

  46. Positionspapier Schiefergasgewinnung, Beschluss der FDP-Bundestagsfraktion vom 29.1.2013, S. 4  ↩

  47. BT-Drs. 17/5573.  ↩

  48. BT-Drs. 17/9450.  ↩

  49. Siehe BT-Plenarprotokoll 17/178, S. 21161B - 21172A; Beschluss S. 21176B.  ↩

  50. BT-Drs. 17/6097; Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie (BT-Drs. 17/9196); Ablehnung siehe BT-Plenarprotokoll 17/178, S. 21161B - 21172A; Beschluss S. 21179A.  ↩

  51. BT-Drs. 17/7612.  ↩

  52. BT-Drs. 17/9450.  ↩

  53. Siehe BT-Plenarprotokoll 17/178, S. 21161B - 21172A; Beschluss S. 21174C.  ↩

  54. BR-Drs. 388/11.  ↩

  55. BR-Drs. 747/12(B).  ↩

  56. BR-Drs. 754/12(B).  ↩

  57. Bericht auf Spiegel Online vom 27.2.2013: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/bayern-stellt-sich-gegen-fracking-gesetz-a–885812.html.  ↩

  58. Ecoprog: Der Markt für unkonventionelles Erdgas in Europa – Chancen und Risiken im Ländervergleich (Dezember 2012): http://www.ecoprog.com/fileadmin/user_upload/Pro-Bono-Untersuchungen/Pro-Bono-Untersuchung_Unkonventionelles_Erdgas_ecoprog.pdf  ↩

  59. Hierzu und zu den folgenden Angaben siehe Übersicht von EurActiv.de unter: http://www.euractiv.de/fileadmin/images/Schiefergas_Gesetze_UEbersicht_Institut_Thomas_More.pdf (Gesetzgebung zur Förderung nicht-konventioneller Gasreserven in Europa) basierend auf der Studie des Institut Thomas More: Gaz de schiste en Europe. Analyse comparative dans 14 pays européens, Décembre 2012, http://www.institut-thomas-more.org/en/actualite/gaz-de-schiste-en-europe-analyse-comparative-dans–14-pays-europeens–2.html  ↩

  60. Unter anderem in Frankreich wird das Thema wieder diskutiert, Bericht des Handelsblatts vom 11.1.2013: http://www.handelsblatt.com/unternehmen/industrie/schiefergas-fracking-wird-auch-in-frankreich-gefordert/7618234.html; sowie auch in Rumänien, Bericht von EurActiv vom 1.2.2013: http://www.euractiv.de/ressourcen-und-umwelt/artikel/fracking-rumaniens-kehrtwende-beim-schiefergas–007166  ↩

  61. Final report on unconventional gas in Europe (November 2011): http://ec.europa.eu/energy/studies/doc/2012_unconventional_gas_in_europe.pdf.  ↩

  62. http://ec.europa.eu/deutschland/press/pr_releases/11089_de.htm.  ↩

  63. Umweltauswirkungen von Tätigkeiten zur Gewinnung von Schiefergas und Schieferöl, 21.11.2012, 2011/2308(INI).  ↩

  64. http://www.europarl.europa.eu/news/de/pressroom/content/20121116IPR55711/html/Schiefergas-Abgeordnete-fordern-stabilen-Rechtsrahmen-f%C3%BCr-Fracking  ↩

  65. Siehe Bericht auf Spiegel Online vom 11.2.2013: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/gasfoerderung-altmaier-will-strenge-regeln-fuer-fracking-a–882637.html  ↩

RA Dr. F.-R. Töpfer, Fachanwalt für Verwaltungsrecht; RAin G. Kreutz, Baker & McKenzie, Berlin
Frank-Rainer.Toepfer@bakermckenzie.com

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