Freitag, 20. Oktober 2017
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Zwischen Rhetorik und Realität – Perspektiven der deutschen Energiepolitik

Marc Oliver Bettzüge

Auch in Deutschland gibt es eine Diskrepanz zwischen politischem Anspruch und der Wirklichkeit. Langfristige Ziele für die Treibhausgasminderung werden ausgerufen, aber nicht wirksam implementiert. Stattdessen werden sie vor allem als rhetorische Legitimationskulisse für selektive, meist technologiespezifische Interventionen herangezogen. Im Ergebnis löst sich Energiepolitik in ein zunehmend ungeordnetes, immer weniger berechenbares Regelwerk von wachsender Komplexität auf, insbesondere auch bezüglich der Einbettung in das größere Ganze, die Europäische Union. Bis auf Weiteres wird die Förderung von Wind- und Solarstrom der Fixpunkt der deutschen Energiepolitik bleiben, unabhängig vom Verhältnis der Kosten zum Nutzen. Die Bewältigung der resultierenden Herausforderungen für das deutsche Energiesystem erhält daher zunehmende Bedeutung, vor allem hinsichtlich einer verbesserten Integration der wachsenden Wind- und Solarstromspitzen. Die folgenden Überlegungen untersuchen die ordnungspolitische Ausgangslage und entwickeln mögliche Perspektiven für die deutsche und europäische Energiepolitik.

Die deutsche Energiepolitik hat sich für die kommenden anderthalb Jahrzehnte ehrgeizige Ziele gesetzt. Die Treibhausgasemissionen in Deutschland sollen bis 2020 um 40 % und bis 2030 um 55 % gegenüber dem Jahr 1990 sinken. Unter anderem durch einheitsbedingte Sondereffekte wurden hiervon 16 Prozentpunkte bis zum Jahr 2000 erreicht, im längeren Zeitraum von 2000 bis 2015 nur noch weitere 11 Prozentpunkte. Sollen die Ziele eingehalten werden, müsste die durchschnittliche Minderungsrate von weniger als 1 % pro Jahr (2000–2015) auf mehr als 3 % pro Jahr gesteigert werden. Sprich: Die Minderungsgeschwindigkeit der vergangenen 15 Jahre müsste sich rasch und dauerhaft mehr als verdreifachen.

Diese Verschärfung der Minderung von Treibhausgasen müsste vor dem Hintergrund erfolgen, dass bereits die bisherigen Anstrengungen erhebliche Ressourcen in Anspruch genommen haben. Allein der Ausbau der sog. erneuerbaren Energien (EE) hat Investitionen von mittlerweile mehr als 200 Mrd. € in eine bestimmte Klasse von staatlicherseits erwünschten Technologien verursacht, woraus sich jährliche Transferkosten von weit über 20 Mrd. € ergeben haben.

Und sie muss berücksichtigen, dass die zentrale Säule der deutschen „Energiewende“-Politik, nämlich der forcierte EE-Ausbau, zunächst nur den Stromsektor adressiert, der durch den europäischen Emissionshandel (EU-ETS) ohnehin schon erfasst ist.

Zudem gibt das Mantra des fortgesetzten EE-Ausbaus keine hinreichende Antwort auf die Frage nach gesicherter Leistung, zumal in einem Land mit so geringer meteorologischer Diversifikation wie Deutschland.

Das offensichtliche Missverhältnis von Anspruch und Wirklichkeit wirft mindestens zwei Fragen an eine verantwortungsvolle Energiepolitik auf: Soll an den formulierten Zielen festgehalten werden, beziehungsweise wie ernst sind diese tatsächlich gemeint? Und: Mit welchem Ordnungsrahmen sollen diese Ziele verfolgt oder gar erreicht werden?

Ziele und ihre Bedeutung

Die Antworten auf die zwei aufgeworfenen Fragen hängen eng miteinander zusammen. Denn wenn Politik die genannten Ziele wirklich ernst meinen würde, könnte sie diese in Form eines mengenorientierten Mechanismus wirksam implementieren. Zwar können auch in einem solchen Mechanismus nachfolgende Regierungen die Mengenziele nachträglich anpassen. Aufgrund allfälliger Einschränkungen für eine solche nachträgliche Veränderung führen solche Mechanismen typischerweise dennoch zu einer verbesserten Selbstbindung des Staates an die formulierten Mengenziele. Beispielsweise sind einer grundsätzlich denkbaren Anpassung der Mengenziele für den EU-ETS durch das hierzu erforderliche Maß an Koordination zwischen Mitgliedstaaten echte Hürden gesetzt. Und ein einzelner Mitgliedstaat könnte sich zwar ex-post dem Mechanismus entziehen, müsste hierfür aber mit Sanktionen in anderen Politikfeldern rechnen.

Ein umfassender Mechanismus führt bei geeigneter Umsetzung zudem zu einem effizienten und effektiven Minderungspfad, was – neben der erhöhten Glaubwürdigkeit – der zweite Vorteil eines solchen Systems wäre. Der wesentliche Grund für die Leistungsfähigkeit eines mengenorientierten Mechanismus ist seine Technologieneutralität. Diese führt dazu, dass unterschiedliche Minderungsoptionen in den Wettbewerb zueinander treten, und das sowohl statisch als auch dynamisch. Ähnlich würde eine Steuer auf Treibhausgase wirken, welche allerdings das Mengenziel nicht wirksam implementieren kann.

Aus administrativer Sicht heraus erscheint ein umfassender Zertifikathandel, der sich auf den Import und die Produktion fossiler Brennstoffe statt auf die Emissionen ausrichtet (sog. Upstream-System), grundsätzlich umsetzbar. Und auch die häufig geäußerten Vorbehalte wegen der Verteilungswirkungen eines solchen Mechanismus könnten durch flankierende Maßnahmen prinzipiell aufgefangen werden.

Doch trotz der überragenden Bedeutung der Treibhausgasminderungsziele in der politischen Rhetorik der EU hat sich die europäische Politik nicht zu einem umfassenden Zertifikathandel entschieden, sondern den EU-ETS auf bestimmte Emittenten beschränkt. Und auch von der Bundesregierung sind keine Überlegungen bekannt, die eigenen Mengenziele durch einen umfassenden Zertifikatmechanismus abzusichern.

Rhetorik der Treibhausgasminderung

Angesichts der Diskrepanz zwischen den Zielen und der Wirklichkeit ist es durchaus nachvollziehbar, dass die Politik sich jenseits des EU-ETS zurückhält, die von ihr formulierten Treibhausminderungsziele direkt in mengenbasierten Mechanismen zu implementieren. Denn ein umfassender Mengenmechanismus würde die mit den gesetzten Zielen verbundenen Anpassungslasten transparent machen und damit mächtigen politischen Widerstand heraufbeschwören. Einfacher, und politisch erfolgversprechender, erscheint es, anspruchsvolle, aber unmittelbar folgenlose Ziele für die zukünftige Treibhausgasminderung in Deutschland und Europa zu formulieren.

So kann einerseits die Höhe der Ziele in der energiepolitischen Öffentlichkeit unabhängig von den Folgen ihrer möglichen Durchsetzung diskutiert werden. Die Ziele entwickeln damit eine rhetorische Eigendynamik – denn wer will schon beim gesellschaftlichen Wettbewerb um das höchste Minderungsziel zurückstehen, wenn die Ausrufung der Ziele mit keinen unmittelbaren politischen Kosten verbunden ist?

Andererseits kann das Auseinanderfallen von Soll und Ist bei der Treibhausgasminderung als Legitimationskulisse für einzelne staatliche Interventionen herangezogen werden – wie beispielsweise die EE-Förderung, die Überführung von Braunkohlekraftwerken in eine sog. Sicherheitsbereitschaft und viele andere Maßnahmen mehr. Mittelbar entfalten ehrgeizige Ziele also sehr wohl eine gesellschaftliche Bedeutung mit konkreten Konsequenzen. Doch werden die Debatten um die zugehörigen Maßnahmen eben nicht auf der Gesamtebene der Treibhausgasminderung geführt, sondern nur zwischen den Gewinnern und Verlierern der jeweiligen Einzelmaßnahme. Dabei starten die Verlierer mit dem Handicap, einem behaupteten, nicht immer nachgewiesenen, Beitrag der jeweiligen Maßnahme zur Zielerreichung im Weg zu stehen.

Hier zeigt sich ein weiterer Vorteil, den die Politik aus anspruchsvollen, aber unmittelbar folgenlosen Zielen ziehen kann: Maßnahmen, die eigentlich struktur-, industrie- oder gesellschaftspolitischen Zielsetzungen entspringen, können mit einem postulierten Beitrag dieser Maßnahmen zur angestrebten Treibhausgasminderung verbrämt werden.

Un-Ordnungspolitik

Mit dem derzeit in der Energie- und Klimapolitik vorherrschenden Ansatz aus ehrgeizigen Zielen und selektiven Interventionen (statt umfassender Mechanismen) kann Politik also Widerstand fragmentieren und eigene Handlungsspielräume vergrößern. Die rhetorische Aufladung unmittelbar folgenloser Ziele und die Auflösung der energiepolitischen Ordnung in einer Vielzahl von unsystematischen Maßnahmen – auf die Spitze getrieben in der Idee eines sog. Klimaschutzplans 2050 – sind also zwei Seiten derselben Medaille.

Diese Herangehensweise birgt aus ökonomischer Sicht mindestens zwei Nachteile. Erstens wird auf die Nutzung wettbewerblicher Entdeckungsmechanismen weitgehend verzichtet und stattdessen auf die Leistungsfähigkeit staatlicher Planungsbehörden vertraut. Ausgangspunkt sind technokratische „Zielszenarien“, die ihrer Natur nach unvollständige Abbildungen hypothetischer Entwicklungen sind. Beispielsweise unterstellen solche Szenarien bestimmte Annahmen für wichtige Eingangsparameter, vor allem bezüglich der Entwicklung der Energienachfrage. Zudem wird von wichtigen Rückkopplungseffekten abstrahiert. In der Vorstellung, die zukünftigen Entwicklungsschritte der deutschen Energieversorgung aus solchen Zielszenarien ableiten zu können, liegt daher eine erstaunliche „Anmaßung von Wissen“ (Friedrich von Hayek). Ineffizienz und gesellschaftspolitische Verwerfungen sind regelmäßige Folgen derartiger Planpolitik.

Zweitens ist gar nicht klar, warum ein solcher Ansatz tatsächlich zur Zielerreichung führen soll. Denn auch wenn die Zielszenarien auf die vorgegebenen Ziele hin ausgerichtet sind, so werden die Emissionsmengen in der politischen Umsetzung nicht wirksam rationiert, und die Gültigkeit der getroffenen Annahmen kann nicht garantiert werden. Eine Zielverfehlung ex-post ist also selbst bei Umsetzung der identifizierten Maßnahmen keineswegs ausgeschlossen, sprich: Zielszenarien setzen die Durchsetzung der Mengenziele stillschweigend voraus, statt den Mechanismus ihrer Durchsetzung als integralen Teil des Umsetzungsproblems zu behandeln.

Das Ergebnis derartig organisierter Energiepolitik kann man heute, im Vorgriff auf das Jahr 2020, bereits besichtigen: (sehr wahrscheinliche) Zielverfehlung trotz hoher Aufwendungen und zunehmender Regulierungsdichte. Was spricht für die Erwartung, dass die Fortsetzung und Verschärfung des zugrunde liegenden Politikansatzes in der Zukunft eine bessere Bilanz nach sich ziehen wird?

Alternative?

Aufzubrechen wäre die politische Dynamik nur durch eine reflektierte gesellschaftliche Debatte über den tatsächlichen Bedeutungsgehalt der Ziele und über die Instrumente, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen.

Ordnungspolitisch sauber wäre eine offene Unterscheidung zwischen Mindest- und Aspirationszielen. Mindestziele könnten in einem mengenorientierten Mechanismus implementiert und abgesichert werden, am besten auf europäischer Ebene. Aspirationsziele hingegen würden der Gesellschaft transparent anzeigen, wie weit sie mit ihrem – in den Mindestzielen umgesetzten - Konsens noch von ihren eigentlichen klimapolitischen Ansprüchen entfernt ist.

Die Differenz zwischen Mindest- und Aspirationszielen müsste aber nicht mehr zwingend zum Anlass für unsystematische Interventionen interpretiert werden – sondern könnte als Gegenstand für politische Aushandlungen über die Verschärfung des Mindestziels sowie über erhöhte Investitionen in Grundlagenforschung und andere echte Staatsaufgaben dienen.

Aspirationsziele würden zwar auch mit diesem Politikansatz verfehlt werden. Denn der Grund hierfür liegt ja vor allem in der mangelnden gesellschaftlichen Akzeptanz der Folgen vollständiger Zieldurchsetzung. Doch durch die explizite Formulierung eines konsequent durchgesetzten Mindestziels würde die Differenz zwischen gesellschaftlicher Ambition und Tragfähigkeit transparent, und wenigstens das Mindestziel würde sicher und effizient erreicht.

Für eine solche ordnungspolitisch stringente, umfassende und damit insbesondere technologieneutrale Implementierung von Treibhausgasminderungszielen gibt es allerdings derzeit weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene substanzielle Unterstützung. Im Gegenteil: Diejenigen, die sich vor zu ehrgeiziger Treibhausgasminderung sorgen, können zufrieden sein, dass die Ziele letztlich unverbindlich bleiben. Diejenigen, die von selektiven Interventionen unmittelbar profitieren, unterstützen diese Form von Politik mit Nachdruck. Und Diejenigen schließlich, die mit der Treibhausgasminderung weitergehende strukturpolitische oder andere Ziele verbinden, können das Wasser absehbarer Zielverfehlungen geschickt auf ihre Mühlen lenken. Welche gesellschaftliche Kraft in Deutschland und Europa hat demgegenüber ein originäres Interesse an effektiver, effizienter Treibhausgasminderung?

EU-ETS und Non-EU-ETS

Ein besonderes Augenmerk verdient die Abgrenzung der Zielsetzungen zwischen der europäischen und der deutschen Ebene. Die EU teilt das von ihr formulierte (und im Pariser Weltklima-Abkommen niedergelegte) Ziel in Teilziele für die EU-ETS-Sektoren – EU-weit – und die Non-EU-ETS-Sektoren – den Einzelstaaten im Rahmen des „Burden-Sharing“ zugewiesen – auf. Die deutsche Regierung muss also ein auf die Non-EU-ETS-Sektoren beschränktes Teilziel erreichen. Dieses Ziel ist prinzipiell sanktionsbewehrt. Es hat damit formal eine höhere Bindungswirkung als das eigene Gesamtziel der Bundesregierung.

Im innenpolitischen Diskurs jedoch ist das nationale Gesamtziel der Bundesregierung bislang wirkmächtiger als die europäische Vorgabe für Teilsektoren. Symbolträchtige Minderungsmaßnahmen in den deutschen EU-ETS-Sektoren könnten rhetorisch beispielsweise herangezogen werden, um klimapolitische Erfolglosigkeit in den Non-EU-ETS-Sektoren zu kaschieren. Diese höhere Wirkungsmacht lässt sich allerdings nur rhetorisch, nicht jedoch sachlich nachvollziehen. Denn deutsche Interventionen in die – vom EU-ETS erfasste – deutsche Stromwirtschaft führen nicht zu einer Veränderung der Treibhausgasemissionen in der EU, sondern lediglich zu Verschiebungen innerhalb Europas. Aus Sicht der europäischen Klimapolitik sind sie also wirkungslos. Daher ist es stringent, dass die EU ihren Mitgliedstaaten Vorgaben nur für die Non-EU-ETS-Sektoren macht.

Die Zielarchitektur zwischen den beiden staatlichen Ebenen passt also nicht zueinander. Die Trennung von EU-ETS- und Non-EU-ETS-Sektoren auf europäischer Ebene wird von den Mitgliedstaaten, auch von Deutschland, in zweifacher Hinsicht untergraben: durch Formulierung nationaler Gesamt-Minderungsziele über alle Sektoren hinweg und, in der Folge, durch direkte Eingriffe in die EU-ETS-Sektoren. Die Konsistenz der europäischen und nationalen Energiepolitik erodiert also schon im Ausgangspunkt der Zielformulierung.

Fixpunkt EEG

Vor diesem Hintergrund wird der forcierte Ausbau der EE auch in den kommenden Jahren der Fixpunkt der deutschen Energiepolitik bleiben. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) ist politisch außerordentlich robust – trotz des Kostenaufwuchses, den es weiterhin verursacht, und trotz seiner – durch den EU-ETS vermittelten – Wirkungslosigkeit in Bezug auf die Menge der europäischen Treibhausgasemissionen. Der wesentliche Grund für die Langlebigkeit der deutschen EE-Förderung liegt in der politischen Ökonomik dieses Gesetzes, einem Musterbeispiel für die Theorie des kollektiven Handelns (Mancur Olson).

Mächtige Interessengruppen von Landbesitzern bis hin zu Ausrüstungsindustrien profitieren von den gewährten technologiespezifischen Vergütungen, während die Last der Refinanzierung per Umlage auf eine Vielzahl von – bislang jedenfalls – weitgehend widerstandslosen Stromverbrauchern verteilt wird. Aufgrund von Ausnahmeregelungen wird auch die stromintensive Industrie zur Nutznießerin dieser Politik und fällt als politisches Gegengewicht damit aus.

Zwar werden die ökonomischen, ökologischen und gesellschaftlichen Folgen dieser Politik im öffentlichen Raum zunehmend auch kontrovers diskutiert, vor allem bezüglich des weiteren Ausbaus von Windparks an Land. Und es werden durchaus lebhafte Diskussionen über die Ausgestaltung des EEG geführt, etwa bezüglich des Umfangs des weiteren EE-Ausbaus oder der Verteilung der damit verbundenen Finanzierungslasten. Doch keiner dieser Aspekte scheint geeignet, die politische Unterstützung für das EEG auszuhebeln.

Hierfür bedürfte es ganz anderer Kräfte, beispielsweise einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, dass die EEG-Umlage – ähnlich wie der Kohlepfennig – die Grundsätze der deutschen Finanzverfassung verletze. Oder die europäische Kommission würde kräftige Schritte zur vollständigen europaweiten Ausschreibungspflicht der deutschen EEG-Vergütungen oder zur Belastung der stromintensiven Energieverbraucher mit der EEG-Umlage einleiten. Oder die EEG-Umlage müsste so stark ansteigen, dass die Stromverbraucher doch in den Protest gehen, beispielsweise in den von den EEG-Verteilungswirkungen besonders benachteiligten Ballungszentren.

Auf absehbare Zeit erscheint das Eintreten derartiger Veränderungen der Rahmenbedingungen allerdings wenig wahrscheinlich. Angesichts des ungleichen politischen Kräfteverhältnisses zwischen EEG-Profiteuren und -Geschädigten sowie des Ausmaßes des investierten politischen Kapitals ist mithin davon auszugehen, dass das EEG in seinen Grundzügen noch auf einige Zeit Bestand haben wird. Daher nimmt die Bewältigung der Folgen des fortgesetzten EE-Ausbaus zunehmende Bedeutung für die deutsche Energiepolitik ein.

Aufgabe: EE-Integration

Der weitere Zubau von Wind- und Solarkraftwerken bedingt wachsende Anforderungen an die Flexibilität des deutschen und europäischen Stromsystems. Dabei geht es nicht nur um das Auffangen kurzfristiger, wetterbedingter Abweichungen der EE-Einspeisung, sondern zunehmend auch um den Umgang mit einem temporären Überangebot von EE-Strom. Die maximale gleichzeitige Einspeisung von Wind- und Solarkraftwerken liegt in Deutschland bereits im Bereich der niedrigsten Last. Bei weiterem Zubau solcher Kraftwerke in die immer gleichen meteorologischen Bedingungen in Deutschland (mit den daraus resultierenden hohen Gleichzeitigkeitsfaktoren) wird die Anzahl solcher Situationen rasch zunehmen, vor allem in windreichen Stunden, in denen auch in Dänemark hohe Stromüberschüsse anfallen. Die für die kommenden Jahre geplanten hohen Zuwachsraten vor allem bei Wind offshore wirken hier problemverschärfend.

Zwar stellt der Stromexport in unsere Nachbarländer einen wichtigen Puffer in solchen Situationen dar, jedoch ist dieser begrenzt. Zudem entstehen wachsende Verteilungsprobleme sowohl bezüglich des deutschen Stromverbrauchers – der den günstigen Export von Strom über das EEG subventioniert – als auch bezüglich der ausländischen Kraftwerksbetreiber, deren Geschäft durch den deutschen Stromexport untergraben wird.

Vor diesem Hintergrund bietet der deutsche Strommarkt erhebliche Potenziale für die wirtschaftliche Einbindung neuer Quellen von kurzfristiger zeitlicher Flexibilität. Wichtige Technologien in diesem Zusammenhang sind flexible thermische Kraftwerke, die Steuerung von EE-Anlagen (bis hin zur Abschaltung), die Lastverschiebung bei der Nachfrage (Demand-side-Management), elektrische Speicher sowie die Nutzung temporärer Stromüberschüsse im Wärmesektor.

Gerade der letztgenannte Ansatz ist besonders geeignet, „Überschussstrom“ zu geringen Kosten aufzunehmen. Denn der Wärmesektor ist in Leistung wie Arbeit mehr als doppelt so groß wie der Stromsektor, und elektrischer Strom kann mit vergleichsweise einfachen technischen Mitteln als temporärer Zuschuss in bestehende Wärme-/ Kälteprozesse integriert werden.

Flexible Preise als Steuerungssignal

Der Vorteil des verstärkten Einsatzes von Flexibilität liegt auf der Hand: Erhöhte Verwertung von deutschem EE-Strom im Inland, Verringerung von EE-Abschaltungen und, bei Nutzung von Strom in der Wärme, effektive Verringerung der Treibhausgasemissionen in den Non-EU-ETS-Sektoren.

Eine effiziente Erschließung dieser zusätzlichen Flexibilitätsoptionen erfordert ein Preissystem, welches die kurzfristigen Grenzkosten des Stroms entscheidungsleitend für kurzfristige Einsatzentscheidungen aller Verbraucher im Strom- und Wärmesektor macht. Die Nutzung von Marktmechanismen mittels geeigneter Preissignale würde die bestehenden Potenziale geeignet adressieren. Andere Formen der Ansprache, wie etwa technologiespezifische Subventionen einzelner Flexibilitätstechnologien, sind dem wettbewerblichen Ansatz unterlegen, gerade auch mit Blick auf die zu erwartende Innovationsdynamik.

Von einem solchen Preissystem sind wir in Deutschland noch weit entfernt. Zwar liefert der Stromgroßhandelsmarkt – in Verbindung mit den Märkten für Regelenergie – exakt das benötigte kurzfristige Preissignal, mittlerweile bereits liquide in viertelstündlicher Auflösung. Aber jenseits des Betriebes von Kraftwerken und großen Industrieanlagen ist dieses Preissignal (wenn überhaupt) nur eingeschränkt handlungsleitend. Denn tatsächlich entrichten die meisten Stromverbraucher ein Entgelt, für das der viertelstündlich ermittelte Börsenpreis nur eine untergeordnete Rolle spielt. Einerseits gibt es noch eine Vielzahl nicht-leistungsgemessener Verbraucher – bei diesen gibt es keine zeitlich hoch aufgelösten Verbrauchsprofile. Andererseits werden in allen Kundensegmenten diverse Steuern, Umlagen und Entgelte auf den Stromgroßhandelspreis aufgeschlagen – in der Größenordnung von bis zu Faktor 10 bei Haushaltskunden. Damit verliert das zeitliche Preissignal an Anreizwirkung, weil der Verbraucher – sei es ein Kühlhaus oder ein Speicher – bei der Einspeicherung bei einem Großhandelspreis von nahe Null (oder kleiner) immer noch die umfangreichen Steuern, Umlagen und Entgelte auf die elektrische Arbeit tragen muss. Eine volkswirtschaftlich sinnvolle kurzzeitige Verwendung von Strom für andere Zwecke wird also künstlich unrentabel gemacht.

Die Verteuerung der aus dem Netz bezogenen elektrischen Arbeit durch staatlich verursachte Abgaben führt zudem zu zwei weiteren kritischen Effekten. Erstens wird Strom relativ zu anderen Energieträgern benachteiligt, beispielsweise beim Vergleich von Wärmepumpen zu anderen Formen der Wärmebereitstellung. Und zweitens wird der Eigenverbrauch von selbst erzeugtem Strom angereizt, auch wenn die Kosten dieses Stroms seinen auf dem Großhandelsmarkt ermittelten Wert deutlich übersteigen. Eigenerzeugung von Strom wird bei dieser Entgeltsystematik zu einem lukrativen Abgaben-Sparprogramm – zulasten der anderen Stromverbraucher, welche die entgangenen Einnahmen bei den Netzbetreibern und dem Staat kompensieren müssen.

Priorität Entgeltsystematik

Aus diesen Erwägungen folgt, dass sich die optimale Struktur der Strompreise aus Sicht des Verbrauchers fundamental von der tradierten, noch aus den Zeiten vor der Liberalisierung stammenden Entgeltsystematik lösen müsste. Der Preis für die aus dem öffentlichen Netz bezogene elektrische Arbeit sollte sich stattdessen ausschließlich aus den tatsächlich kurzfristig variablen Bestandteilen zusammensetzen: dem Stromgroßhandelspreis in möglichst hoher zeitlicher Auflösung und einem Kostenbestandteil für die Netzverluste. Die anderen, kurzfristig fixen Kostenbestandteile wären dann verursachungsgerecht aufzuteilen – übrigens auch unter Einbeziehung der Stromerzeugungsanlagen, die bislang von der Finanzierung des Netzes freigestellt sind.

Alle Kosten, die entstehen, um die sichere Stromversorgung in Höhe der vorhandenen Anschlussleistung zu gewährleisten, könnten beispielsweise auf die Größe der Anschlussleistung umgelegt werden, vor allem: Kosten der Netzvorhaltung einschließlich Konzessionsabgaben und der Systemdienstleistungen.

Sonstige Kosten, insbesondere die Stromsteuer sowie alle Umlagen zur Refinanzierung technologiespezifischer Förderprogramme – vor allem EEG und KWK – sollten weder über die bezogene Arbeit (kWh) noch über die Anschlussleistung (kW) verrechnet werden, da hieraus jeweils kritische Verzerrungen entstehen. Stattdessen sollten hierfür allgemeine Haushaltsmittel des Staates verwendet werden. Zur Refinanzierung erscheinen insbesondere Umweltsteuern geeignet, welche unmittelbar auf die Internalisierung externer Effekte gerichtet sind, beispielsweise Steuern auf (oder Zertifikatkosten für) den Kauf oder das Inverkehrbringen von Kohlenwasserstoffen.

Lokale Preisdifferenzierung

In einem Stromsystem mit wachsender Wind- und Solarkapazität tritt neben die Herausforderung der temporären Flexibilität auch die Herausforderung der geographischen Flexibilität. Die Erzeugung verteilt sich auf immer größere Flächen, und durch hohe lokale Gleichzeitigkeitsfaktoren bei der erneuerbaren Stromerzeugung, denen keine entsprechenden Gleichzeitigkeitsfaktoren bei der lokalen Nachfrage gegenüberstehen, gibt es vermehrt Situationen mit lokalen Angebotsüberschüssen.

Bislang war die wesentliche Antwort auf diese Herausforderung der Netzausbau. Doch ist absehbar, dass dieser nicht mit der Zunahme der EE-Kapazitäten Schritt halten kann. Zudem ist fraglich, bis zu welchem Punkt Netzausbau wirtschaftlich sinnvoll ist, vor allem auch in den tiefen Ebenen der Verteilnetze. Es muss also Anreize geben, lokale Überschüsse lokal aufzunehmen, sei es beispielsweise durch elektrische Speicher oder in Wärmesenken. Damit das allerdings funktionieren kann, braucht es Preissignale, die sowohl zeitlich als auch räumlich hoch aufgelöst sind. Und innerhalb der Verteilnetze werden entsprechende Steuerungs- und Koordinationssysteme benötigt. In der Weiterentwicklung des Regulierungsrahmens für diesen Zweck liegt eine wichtige Aufgabe für die Energiepolitik in den kommenden Jahren.

Die wachsende Bedeutung lokaler Preisdifferenzierung kann man auch an der Diskussion über den unzulänglichen Zuschnitt der deutschen Strom-Gebotszone ablesen. Gestiegene Wind- und Kohlekapazitäten im Nord-Osten kommen mit rückläufigen Kernkraftkapazitäten im Süd-Westen zusammen. Ein wachsender innerdeutscher Engpass ist die Folge, der zu erheblichen Verwerfungen im europäischen Binnenmarkt führt sowie steigende Redispatch-Kosten verursacht. Ein Netzausbau zwischen Nord-Ost- und Süd-West-Deutschland könnte diesen Engpass beseitigen. Doch ob oder bis wann dieser erfolgen wird, ist derzeit kaum absehbar.

Zudem steht zu vermuten, dass bei integrierter Betrachtung der Strom- und Wärmesektoren der Abtransport von Überschusswindstrom in den Süden über Leitungen nicht zwingend günstiger ist als die temporäre Nutzung von nord-ost-deutschem Strom in der dortigen Wärmeversorgung sowie die Zwischenspeicherung von süddeutschem PV-Strom in den Pumpspeicher-Kraftwerken in Österreich und der Schweiz. In der Analyse dieser Zusammenhänge liegt noch erheblicher Forschungsbedarf.

Zusammenfassung

Die ökonomische Lehrbuchlösung für die Implementierung der Treibhausgasminderungsziele der EU bestünde in der Ausdehnung des EU-ETS auf alle Sektoren. In der Form eines sog. Upstream-Handels, also Zertifikaten für die Einfuhr und Förderung fossiler Brennstoffe, wäre ein solches System administrativ prinzipiell denkbar. Mit einem solchen Mechanismus könnten Mengenziele effektiv erreicht werden. Die Technologieneutralität des Mechanismus würde ein hohes Maß an Effizienz bei der Zielerreichung gewährleisten. Weitere Interventionen in den Markt wären nicht erforderlich. Voraussetzung für die Akzeptanz eines solchen Vorgehens wäre eine konsequente und transparente Unterscheidung von Mindest- und Aspirationszielen für die Treibhausgasminderung.

In den Diskussionen um die Einführung des EU-ETS zu Beginn der 2000er Jahre hat sich die EU allerdings gegen ein solches System entschieden und stattdessen nur einen selektiven Emissionshandel für bestimmte Sektoren etabliert. Allen Unkenrufen zum Trotz hält dieses System die (kumulierten) Mengenziele für die erfassten Teilsektoren ein. Direkte Eingriffe nationaler Regierungen in die vom EU-ETS erfassten Sektoren lassen sich vor diesem Hintergrund nicht aus dem Ziel der Treibhausgasminderung heraus begründen, sondern müssen auf andere politische Zielsetzungen zurückgeführt werden.

Die Zuweisung nationaler Ziele nur für die Non-EU-ETS-Sektoren der Mitgliedstaaten durch die EU ist wegen des eingeschränkten Geltungsbereichs des EU-ETS folgerichtig. Für die Mitgliedstaaten läge die ordnungspolitisch saubere Lösung für die Umsetzung dieses Mengenziels in der Einführung eines entsprechenden nationalen Mengeninstruments.

Allerdings scheint es weder in der EU-Kommission noch in den Mitgliedstaaten ernsthafte Überlegungen in diese Richtung zu geben. Stattdessen begnügt man sich allerorten damit, die Ziele als unverbindliche Richtmarken zu behandeln und daraus, je nach politischer Gesinnung, unterschiedliche politische Interventionen in das Marktgeschehen abzuleiten. Zielverfehlungen, Ineffizienz bei der erreichten Minderung der Treibhausgase und steigende Regulierungsdichte sind absehbare Folgen dieses Politikansatzes.

In dieser, in mehrfacher Hinsicht unbefriedigenden politischen Realität wäre es von großer Bedeutung, eine aufgeklärte gesellschaftliche Diskussion über den tatsächlichen Bedeutungsgehalt der ausgerufenen Treibhausgasziele zu führen. Die hitzige Debatte um den Klimaschutzplan der Bundesregierung mag hierfür ein guter Anfang sein. Bislang leidet diese Debatte jedoch an einer mangelnden Quantifizierung der Wirkungen und Kosten der vielfältigen Maßnahmen – und zwar je einzeln sowie im Systemzusammenhang.

In Deutschland wird die EE-Förderung der Fixpunkt einer in diesem Sinne suboptimalen Klima- und Energiepolitik bleiben. Umso wichtiger ist es, die Kosten des weiteren EE-Ausbaus durch eine immer stärkere Wettbewerbsorientierung im Fördersystem zu minimieren. Darüber hinaus kommt der effizienten EE-Integration eine zunehmende Bedeutung zu. Schlüssel hierfür ist eine Umgestaltung der Stromentgeltsystematik, vor allem bezüglich der Erhebung von Netzentgelten und Umlagen. Eine solche Umgestaltung weg von der Belastung der Kilowattstunde erscheint als „No regret“-Lösung, da sie in jedem Fall die Effizienz des deutschen Energiesystems über Strom und Wärme hinweg erhöhen und erhebliche Innovationskräfte mobilisieren würde. Darüber hinaus wird man sich dem Thema lokaler Koordinationssysteme öffnen müssen.

Ebenso wichtig für die Verbesserung der EE-Integration ist eine weitere Integration der nationalen Märkte, vor allem bei Intra-Day- und Regelenergiemärkten. Ein Neuzuschnitt der Gebotszonen in Kontinentaleuropa, welcher sich an der tatsächlichen Netztopologie statt an nationalen Grenzen orientiert, würde einer solchen verbesserten Nutzung von grenzüberschreitenden Marktkräften zusätzlichen Rückenwind geben.

Prof. Dr. M. O. Bettzüge, Professor für Volkswirtschaftslehre und Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts (EWI) an der Universität zu Köln

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